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日本“教师工作时间改革”的实效性评估——基于2020年“上限

规制”实施后加班数据

一、摘要与关键词

摘要

日本公立学校教师的长时间劳动问题，长期以来被视为教育系统

的痼疾，严重威胁教师身心健康，并导致人才流失，最终损害教育质

量。为应对这一挑战，日本政府于二〇二〇年四月依据修订后的《公

立学校教师工资特别措施法》，正式实施了被称为“上限规制”的工

作时间改革，首次对教师的额外工作时间提出了“每月四十五小时、

每年三百六十小时”的指导性目标。本研究旨在对这项改革的实效性

进行批判性评估。研究采用政策文本分析和比较数据分析方法，主要

基于二〇二〇年上限规制实施后的首次全国性教师工作实态调查数据

（二〇二二年由文部科学省公布），并将其与二〇一六年上一次调查

数据进行对比。核心发现表明，尽管改革在总体上促使教师的平均工

作时间有所缩短（例如，国小教师平常日平均工时减少约三十分钟）

，但其核心目标——将教师加班时间严格控制在每月四十五小时上限

以内——并未实现。二〇二二年数据显示，国小教师仍有百分之六十

四点五、国中教师有百分之七十七点一超过此上限。更为严峻的是，

仍有百分之三十六点六的国中教师处于“过劳死线”（每月八十小时

）以上。本研究结论认为，“上限规制”的政策设计存在根本性缺陷

：它回避了教师“不支付加班费”的特殊工资制度，未能伴随“义务

性工作内容的根本削减”。因此，这项改革实质上是“数字游戏”而

非“结构改革”，其效果仅限于轻微改善，未能触及导致教师长时间

劳动的核心制度和文化根源。未来改革必须将焦点从“时间限制”转

移到“工作内容与职责的重构”上。

关键词

日本教育；教师工作时间；上限规制；长时间劳动；过劳死线；

教职调整额

二、引言

深入阐述研究问题的宏观背景与现实意义

自二十世纪九十年代以来，日本公立学校教师的长时间、超负荷

工作问题已成为社会广泛关注的焦点。在国际上，经济合作与发展组

织（OECD）的“教与学国际调查”（TALIS）数据显示，日本中小学教

师的周平均工作时间长期位居所有成员国之首，远远超过国际平均水

平。例如，二〇一八年的TALIS调查显示，日本中学教师每周工作时间

平均超过五十六小时，而国际平均水平约为三十八小时。这种超长时

间的工作模式，不仅对教师的心理和生理健康构成了巨大威胁，导致

“过劳死”和精神疾患的发生率居高不下，更引发了严重的“教师荒

”和“教育质量危机”。年轻人才对教师职业望而却步，现有教师则

因不堪重负而选择提前退出，这使得日本的教育系统面临着不可持续

的结构性困境。

造成这一现象的制度根源在于一九七二年颁布的《公立学校教师

工资特别措施法》（简称《给特法》）。该法案规定，公立学校教师

不适用一般公务员的加班费制度，而是统一发放相当于基本工资百分

之四的“教职调整额”作为对超额工作的补偿。在过去数十年里，这

一百分之四的固定津贴，与教师实际平均每月八十小时以上的隐形加

班时间形成了巨大的落差，使得教师的超长时间工作在法律上被“正

当化”和“廉价化”，被公众讽刺为“四趴问题”。

为应对国内外的巨大压力，日本政府于二〇一九年对《给特法》

进行了修订，并于二〇二〇年四月正式实施了核心的“工作时间改革

”措施，即首次引入了针对教师额外工作时间的“上限规制”。这一

规制明确提出了“每月四十五小时、每年三百六十小时”的指导性目

标，旨在将教师的超额工作时间控制在劳动基准法规定的过劳死线以

下。这项改革被日本文部科学省定位为解决教师长时间劳动的“核心

举措”。

明确、具体地提出研究要解决的核心问题

本研究的核心问题正是：自二〇二〇年四月日本公立学校教师工

作时间“上限规制”实施以来，其在控制教师超额加班时间方面的实

效性如何？政策的执行结果是否成功地将教师的平均加班时间控制在

每月四十五小时的上限以内？更深层次地，这项改革是否触及了导致

教师长时间劳动的制度与文化根源，还是仅仅停留在表面数字的“象

征性改革”？

清晰地陈述研究目标、研究内容以及本文的结构安排

为回答上述核心问题，本研究设定了以下具体目标：第一，系统

梳理“上限规制”的政策背景、法律依据及其具体内容；第二，基于

二〇二〇年上限规制实施后最新的教师工作实态调查数据（二〇二二

年公布），对教师的平均工作时间、超过上限的教师比例和达到“过

劳死线”的教师比例进行具体的定量评估，