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油气管网设施公平开放的内涵、现状、问题及路径探析

摘要:随着2019年国家石油天然气管网集团有限公司的成立，我

国油气市场“X+1+X”的体系逐渐成型。为了建立公平、公正、竞争、

有序的市场秩序，处于自然垄断地位的管网设施运营企业需要规范有

效地实施油气管网设施的公平开放。为此，以油气管网设施公平开放

问题为研究对象，深入分析了其内涵、现状及存在的问题，提出了油

气管网设施公平开放的路径构想。研究结果明：①总结了油气管网

设施公平开放的时机条件、制度技术和政府监管等内涵要素，梳理了

油气管网设施公平开放的政策演进历程，分析了公平接入、第三方准

入和能力分配交易等执行现状。②指出了当前油气管网设施公平开放

存在的5个方面的问题：法律制度配套建设尚不到位、业务分离尚不

彻底、托运商准入管理仍需加强、运价体系适用性仍需提升、信息公

开执行稍显混乱。③提出了进一步完善油气管网设施公平开放的6条

建议，加快天然气领域制度完善；国家监管机构统一开展托运商准入

管理；进一步丰富能力分配交易方式；建立适度集中统一的能力交易

平台；探索独立监管体制，增强政府监管力量，提升政府监管力度;

制定实施更能体现价值属性的差异化运价体系，与能力分配交易体系

更相适应。结论认为，推进油气管网设施公平开放，对促进我国油气

安全供应稳定，维护设施运营企业和用户的合法权益具有重要意义。

关键词：国家管网；油气管网设施；公平开放；内涵；交易；监

管；政策；路径

0引言

自2014年以来，在国家层面有序推动下，我国油气体制改革逐

步往深层次迈进。特别是2019年国家石油天然气管网集团有限公司

（以下简称国家管网）成立后，上游油气资源多主体多渠道供应、中

间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的“X+1+X”油气市场

体系正在逐步成型⑴。为了提高设施利用效率，促进我国油气安全供

应稳定，维护设施运营企业和用户的合法权益，建立公平、公正、竞

争、有序的市场秩序，处于自然垄断地位的管网设施运营企业需要规

范有效地实施油气管网设施的公平开放。为此，针对油气管网设施公

平开放的内涵、现状、问题及路径等问题进行了探讨。

1油气管网设施公平开放的内涵要素

油气管网设施公平开放范围包括油气管道、液化天然气接收站和

地下储气库。上述设施的运营企业应当无歧视地向符合条件的用户提

供油气输送、储存、气化等服务，无正当理由不得拖延、拒绝与符合

条件的用户签订服务合同⑵。油气管网设施公平开放是一个复杂的体

系，包含时机条件、制度技术和政府监管等三个方面，而其中最复杂

的是制度技术方面。

1.1时机条件

油气管网设施公平开放不是一蹴而就的，而是需要随着油气产业

市场化改革发展到一定程度，才可逐步酝酿产生，并在不同的发展阶

段实行差异化的政策导向和实施内容。其中，一定规模的消费市场、

一定规模的油气管网设施、比较成熟的油气交易市场是最主要的前提

和基础。在消费市场规模方面，中国石油和天然气观消费量分别从

2015年的5.5X10、1931X108m3提升到2020年的7.3X10、

3280X108m3,预计分别将在2030年、2040年达到峰值7.8X108

6000X108m3[3]o在管网设施规模方面，原油成品油管道里程从2015

年的4.8X104km增加到2020年的6.2X104km；天然气干线管道里

程、LNG接卸能力、储气库工作气量分别从2015年的6.4X104km、

4380X104t/a、55X108n?提升到2020年的8.6X104km、9285X

I’t/a、145X108m3o目前全国主要干线油气管道由国家管网负责

运营，预计“十四五”期间全国将新建油气干线管道3X104km。除

管道设施外，经统计我国LNG接收站和地下储气库（群）设施相关数

据如1和2所示。在油气交易市场方面，随着油气市场准入放开

和逐步成熟，在中石油、中石化、中海油之外，协鑫集团管理有限公

司、新奥集团股份有限公司、广汇能源股份有限公司等一些综合性民

营能源企业、区域性能源企业纷纷涉足上游资源开发或引进。2015

年上海石油天然气交易中心的成立、2017年重庆石油天然气交易中

心的成立都是油气交易市场化改革的里程碑事件。

1中国LNG接收站情况