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研究报告

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存量债务化解方案(3)

一、方案概述

1.1.方案背景

随着我国经济进入新常态，经济发展速度放缓，地方政府债务规模不断攀升，债务风险日益凸显。根据国家审计署公布的数据，截至2020年底，全国地方政府债务余额达到31.46万亿元，较2015年底增长约1.5倍。其中，隐性债务规模庞大，风险隐患不容忽视。在这样的大背景下，如何有效化解存量债务，成为地方政府面临的重大挑战。

近年来，部分地区地方政府债务风险已经显现，部分地方政府甚至出现债务违约的情况。例如，2014年，浙江省丽水市某县政府因过度举债导致资金链断裂，不得不通过资产重组和债务重组等方式进行债务化解。这一案例反映出，地方政府在债务管理方面存在诸多问题，如债务规模过大、结构不合理、风险预警机制不健全等。

为了防范和化解地方政府债务风险，我国政府已经采取了一系列政策措施。2018年，国务院发布了《关于规范地方政府举债行为加强地方政府性债务管理的意见》，明确了地方政府举债的范围、方式和程序。同年，财政部出台了《地方政府专项债券管理办法》，进一步规范了地方政府专项债券的发行和使用。这些政策措施在一定程度上缓解了地方政府债务风险，但仍需进一步加强和改进。

2.2.方案目标

(1)方案目标旨在通过综合施策，有效控制地方政府债务规模，优化债务结构，降低债务风险，确保经济金融安全和社会稳定。具体目标如下：

首先，力争在三年内将地方政府债务规模控制在合理区间，确保债务风险总体可控。根据国家发改委和财政部的预测，到2025年，全国地方政府债务余额应控制在40万亿元以内，较2020年底增长约30%。

其次，优化债务结构，提高债务资金使用效率。通过调整债务期限结构，降低短期债务比例，延长债务期限，减少短期偿债压力。同时，优化债务品种结构，提高专项债券占比，降低一般债券占比。

最后，建立健全债务风险预警和应急处置机制，提高债务风险防控能力。通过加强债务风险监测，及时发现和化解潜在风险，确保经济金融安全和社会稳定。

(2)方案目标还要求实现以下具体目标：

一是提高债务资金使用效益。通过加强项目储备、审批和监管，确保债务资金用于符合国家产业政策和区域发展战略的重点领域和项目。根据国家统计局数据，2019年我国地方政府债务资金投向基础设施领域的比例达到65%，有效支持了国家重大项目建设。

二是推动地方经济转型升级。通过债务资金引导，加大对高新技术产业、战略性新兴产业和绿色产业的投入，推动产业结构优化升级。例如，江苏省某市通过发行专项债券，投入20亿元支持新能源汽车产业发展，带动当地产业链延伸，提高了产业竞争力。

三是促进区域协调发展。通过债务资金支持，加大对中西部地区和东北地区的基础设施建设和民生改善投入，缩小区域发展差距。据国家发改委统计，2018年至2020年，中西部地区和东北地区累计获得地方政府专项债券支持超过1.5万亿元，有力促进了区域协调发展。

(3)方案目标还关注以下方面：

一是提高债务管理透明度。通过建立债务信息公开制度，及时向社会披露地方政府债务信息，增强社会监督，提高债务管理透明度。根据《预算法》规定，地方政府应将债务信息纳入年度预算报告，接受人大审查和监督。

二是加强债务管理队伍建设。通过加强债务管理人员的培训，提高其专业素质和风险防控能力。根据财政部要求，各地应建立健全债务管理人才引进和培养机制，为债务管理工作提供人才保障。

三是完善债务管理制度体系。通过制定和完善相关法律法规，明确债务管理责任，规范债务举借、使用、偿还等环节，构建科学合理的债务管理制度体系。例如，2018年，《地方政府债务管理暂行办法》正式实施，为地方政府债务管理提供了法律依据。

3.3.方案原则

(1)方案原则强调依法合规，确保债务管理活动符合国家法律法规和政策要求。具体体现在：

一是严格遵守《预算法》等相关法律法规，确保债务举借、使用、偿还等环节合法合规。例如，根据《预算法》规定，地方政府举借债务应当纳入预算管理，接受人大审查和监督。

二是严格执行债务限额管理制度，合理控制债务规模，防止债务风险累积。根据国家发改委和财政部的数据，2018年至2020年，全国地方政府债务限额管理执行率达到100%，有效控制了债务规模。

三是加强债务资金使用监管，确保债务资金用于符合国家产业政策和区域发展战略的重点领域和项目。据国家统计局统计，2019年我国地方政府债务资金投向基础设施领域的比例达到65%，有效支持了国家重大项目建设。

(2)方案原则强调风险防控，确保债务风险在可控范围内。具体措施包括：

一是建立健全债务风险预警机制，对债务风险进行实时监测和评估。根据财政部数据，截至2020年底，全国共有30个省级政府建立了债务风险预警系统，覆盖面达到100%。

二是