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总统国会在外交权上的博弈

自美国建国以来，在前100多年中国会在外交决策中占主导地位（除了个别战争危机时

候），因为那个时期美国奉行孤立主义外交政策，主要是发展经济。20世纪以来，尤其是两

次世界大战后，美国奉行扩张型现实主义外交政策，美国总统在经历过各种危机对外交权利

的积累后取得了外交权的主导权。

美国宪法第1条列举了总统在对外政策方面的享有权力:总统为合众国陆海军总司令;

经参议院建议和同意,总统有缔结条约之权;总统应提出人选,经参议院建议和同意而任命大

使、公使、领事,总统应接见各国大使和公使等等。

宪法在第1条列举了比第2条长三倍的赋予国会的外交权力:对外宣战权;国会应计划

合众国的国际和公共福利;规定合众国与他国之间的贸易;招募陆军、装备海军并供给二者军

需;国会有权制定为执行各种宪法授权所必需的和适当的法律等等。

美国的宪法对权力实行了三权分立和制约均衡的原则。外交权力也是如此，但是外交权

力在宪法中总统和国会之间权力划分却有一定的不确定性和重叠区即半阴影区（美国总统与

国会对外交权的博弈争取也主要在这一区域）。例如宪法赋予国会宣战权，却没提媾和权，

宪法赋予总统缔结合约权，却没提终止废除和暂缓履行合约的权力。宪法赋予总统为海陆军

总司令，而招募海陆军及军需却由国会确定。等等诸如此类的模糊和空白区。

这样的模糊和空白使得总统和国会在不断地争取外交权的主导权。

例如在外交承认权上，宪法第二条第二款规定总统应提出人选,经参议院建议和同意而

任命大使、公使、领事，而第三款又规定总统应接见各国大使和公使。大使成了总统的大使，

大使直接向总统汇报工作并接受其领导。所以本来承认国家政权是国会的权力，变成了总统

的权力。如经参议院建议和同意,总统有缔结条约之权，但是1936年最高法院在柯蒂斯—赖

特案的裁决中认可了总统拥有提出和谈判条约的权力,参议院和国会均不介入。总统签订条

约的权力,暗含了总统签订行政协定的权力。故总统往往绕过国会直接签订行政协议而不是

缔结条约（事实上很多条约的缔结建议在国会上往往不会通过如威尔逊的“国联”建议）。

总统的特点是其是由全国选民选出来的，在国际上代表美国的唯一代表，总统对整个民

众负责，总统又是海陆军总司令，对国家安全负有责任，故其的视野是国际的，比国会意愿

视野范围广且大，而其手下又有一系列具有专业知识的各部门参谋，其政策的执行效率远远

大于国会。

由于一战二战等特殊情况，需要强有力的快速执行力的外交权，处理保密的迫切的新问

题，对军需物资的快速配置，对解决战争问题外交问题需要更多的专业知识，毫无疑问，总

统的外交主导权必须加强才能解决当前问题。外交权力自然向总统转移。总统便是借特殊危

机来夯实已得外交权里的政治基础。在危机时候，总统成为民众以最持久最强烈感情关注的

集点，而此时国会就会显得保守落后和效率低下，不能托付重任，这在二战罗斯福时尤甚。

二战之后喜悦欢腾没持续多久，因为被新的问题国际共产主义代替，进入冷战时期。这时期，

国际形势日益复杂，垄断资本集团称霸世界的情况，使外交和全球军事战略在美国政治生活

中的地位不断上升，这就更需要加强和扩大集国家元首、政府首脑和武装部队总司令于一身

的总统在外交权上的控制力量。当代国际政治的复杂多变和外交事务的特殊性,使举凡成功

外交的要件如秘密性、迅速性、团结性以及资讯管道等,都变成“总统所拥有的资产”,与国

会的结构有着本质的冲突。常理上,“任何涉及一个国家的最高利益和核心机密的外交决策

权,都掌握在一国最高行政权力的执行机关手中。

总统主要通过增加对外政策机构、签订大量行政协定、扩大立法参与权等手段来加强控

制外交权。

增加对外机构，1947年通过的《国家安全法》，这项法案被视为“经国会通过并有总

统签署的最重要的机构法案之一，因为他为当代对外政策机构奠定了基础”。国家安全法主

要改组了涉及国家安全的三个领域———国防、情报和总统政策顾问。通过改组，将军队纳

入国家安全委员会。这些部门的建立使总统在外交决策上直接依赖于他们提供的情报、分析

和建议，从而使国会的影响力降低。在对外政策机构扩展过程中，总统也强化了自己对外交

机构人员的任命权。总统的五项人事任命对其外交决策有重要影响，他们分别是总统国家安

全事务特别助理（国家安全顾问）、国务卿、国防部长、中央情报局局长、财政部长，这些

人领导着五个最重要的对外政策机构：国家安全委员会、国务院、国防部、中央情报局和财

政部。其中，对总统外交决策起重要影