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论近代中国海关缉私制度的确立

[摘要]鸦片战争后,中国逐渐沦为西方列强的半殖民地,海关行政管理权也落入代表外

国侵略势力的外籍税务司手中,致使海关不能独立自主地行使缉私权。20世纪20年代,随着

民族民主革命运动蓬勃发展,南京国民政府为了增加财政收入,趁机收回部分海关主权,整顿

加强海关缉私工作,逐步确立了近代中国的海关缉私制度。

[关键词]近代中国;海关;缉私制度

一、晚清海关缉私体制概述

1·晚清海关管理的腐败局面

鸦片战争之前中国就有海关管理对外贸易。[1]但自海关创设以来,由于缉私事务“多由各关

分任其责,向无特别组织”。[2](P15~16)封建落后的清朝海关,虽有查缉走私的办法,但由于组

织管理散漫松弛,规章制度形同具文,没有建立基本的海关缉私制度,加上海关员役经不起走

私贩的腐蚀,受贿纵私,互相串通,共同舞弊,引狼入室,真是腐朽不堪。[3](P4)从参与反鸦片走

私斗争的缉私官员队伍来看,由于一部分缉私官员监守自盗,贪赃枉法,徇私舞弊,把查禁鸦片

当成了一种发财致富的手段。[4](P42)由于清王朝的对外贸易政策以及在海关管理体制方

面存在着严重的漏卮,鸦片走私在地方官府的受贿纵容下公开进行,成了一项“缴费”的走私

贸易。“海关由于没有建立合理的经费和管理制度,将纳贿私放作为官吏收入的主要来源,使关

税的实征数额远低于税章应征数额。”[5]这种腐败局面的形成,在很大程度上也是外国领事和

商人对海关的干扰和腐蚀的结果。[6](P398)

2·晚清海关缉私主权的丧失

鸦片战争后,中国丧失了关税自主权和领事裁判权,但中国仍拥有缉私和违章处分的权力。《中

英五口通商章程》明确规定:“凡应严防偷漏之法,悉听中国各口收税官从便处理。”

[7](P259~261)1858年,中英、中法、中美《通商章程善后条约》分别重申:“通商各口收税如

何严防偷漏,自应由中国设法办理。”[7](P118)英国领事在晚清闭关时代的保商制度取消后,

成为来华英国商人的“保人”,因而有协助缉私的义务。英国通过不平等条约迫使清王朝在

接受协定关税的同时接受领事报关制度。[8](P88)英国最初还在领事报关制度下“协助”清

政府缉私,但没有认真履行协助缉私的义务,这是由于在中美《望厦条约》和中法《黄埔条约》

中都没有这种规定,英国认为,若认真协助清海关缉私,就会使英国商船在与他国的竞争中处

于不利境地。[9](P10~11)英国在鸦片战争之后一直设想推行其自由贸易政策,逐渐由推行领

事干预中国海关的政策转向对清海关彻底改造的策略。随后英国借故所谓不干涉中国主权,

从而取消了协助缉私的条约义务。[5]建立在封建自然经济基础上的清王朝,财政收入以地税

为主,本来就不重视对外贸易的经济效益,而是把外贸作为对外“羁縻”的手段。清王朝不仅

对关税的流失安之若素,甚至不在乎英国取消协助缉私的条约义务。[10](P91)英国为了确保

中国海关保障其在华利益,图谋逐步控制中国海关。一方面纵容包庇外商大肆走私,一方面又

指责中国海关官员贪污腐化,纳贿私放,结果使清政府的关税征收制度彻底瓦解。英国大肆渲

染“除非由外国人缉私征税,海关便无从征税”[11](P324~325),从而迫使清政府在第二次鸦片

战争中不得不接受洋人帮办税务。在上海,西方列强建立了外籍司税制度,由英、法、美三国

领事各举荐一人充当司税,规定海关单据必须经洋司税副署和海关账册公开,并以洋扦子手验

货[5]。这样便限制了海关内部作弊的机率,在一定程度上加强了缉私,增加了海关关税。其后,

外籍税务司制度迅速推行到各个口岸,这种以外国人治外国人的做法,清王朝美其名曰“以夷

制夷”,实际上,中国的海关缉私主权在逐渐丧失。

3·外籍税务司制度下的海关缉私

1861年李泰国任中国海关总税务司,统一了海关行政的权力,此为以英国为首的列强控制近

代中国海关的开端。1863年赫德就任海关总税务司,在其长达45年的任期内逐步建立了以外

籍税务司制度为核心的近代中国海关。海关中最核心的机关是征税股,征税股又分内班、外

班和海班三个部分,其中外班和海班的一些职能部门负责查缉走私。随着对外贸易的扩大,洋

商违反关章案件屡有发生。但是他们一般是听之任之。总税务司赫德在总税务司署设立一开

始,就认为走私问题不好解决。他也意识到除非中国成立有效的缉私机构,海关业务绝对无法

顺利进行。可是大多数外国领事认为中外条约没有明文规定,反对采取任何防止走私的尝试,

所以就是成立缉私机构,还是会有困难的。[12](P289)但是总税务司署作为税收的主管机