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第42卷第6期中国农业大学学报(社会科学版)

2025年12月JournalofChinaAgriculturalUniversity(SocialSciences)

从积极到谨慎:基层政府产业行为从脱贫攻坚

到乡村振兴的嬗变

唐成玲叶敬忠

[摘要]随着脱贫攻坚向乡村振兴转型,部分脱贫地区的基层政府对产业项目的态

度从积极谋划转为谨慎回避。本文基于“结构—风险/绩效—行动”框架,深入分析了L

县产业发展的案例,探讨了这一转变的原因。研究发现,在脱贫攻坚向乡村振兴转型过

程中,产业项目的政策结构发生了显著变化。一是权责从县级向乡级转移;二是资金管

理更加严格;三是评估标准由过程导向转为结果导向。这些变化导致基层政府发展产

业的激励环境由“低风险高绩效”的稳健型转变为“高风险低绩效”的防御型。因此,在

乡村振兴时期,基层政府对产业项目的态度从“积极”转为“谨慎”,行动策略从“亮点竞

赛”转为“风险规避”。

[关键词]政策变迁;脱贫攻坚;乡村振兴;产业项目;基层政府行为

推动产业扶贫项目可持续发展是实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔

接的重点内容之一。然而,实地调研发现,许多产业扶贫项目在向乡村振兴转型的过

程中,普遍面临资金链断裂、资产闲置、亏损运营等衔接困境,基层政府对产业项目的

态度和行为也发生了显著变化。在脱贫攻坚时期,基层政府普遍将产业项目视为

“香饽饽”,积极谋划并推进产业项目;而在乡村振兴时期,产业项目逐渐被视为“烫

手山芋”,许多基层政府对其采取谨慎甚至回避的态度。扶贫产业具有政府主导的

典型特征,基层政府在产业中的角色及其行为对产业可持续发展尤为关键。为何在

脱贫攻坚向乡村振兴转型的过程中,部分基层政府对产业项目的态度从积极推进转

为谨慎回避?这是本文致力于回答的主要问题。

关于基层政府发展产业的组织行为,既有研究认为,经济条件较差地区的基层政

府通常对产业项目的谋划表现出高度的积极性(冯猛,2014;刘军强等,2017;韩喜平,

王公博,2021)。这一行为特征被归纳为“积极的惰性”,指基层政府在“强激励、弱惩

罚”的激励结构下所做的理性抉择。具体而言,一方面,基层政府在项目初期的内容

竞争、时间压力等强激励下积极推动新项目,并以“大干”“快干”的方式推进;另一方

[基金项目]国家社会科学基金重大项目“从脱贫攻坚到乡村振兴的有效衔接与转型研究”

(20ZD163)。

[作者简介]唐成玲,中共四川省委党校(四川行政学院)公共管理教研部讲师;

叶敬忠,中国农业大学人文与发展学院教授。

·94·中国农业大学学报(社会科学版)2025年

面,由于项目成败归因复杂及非正式关系的介入,弱惩罚机制使基层政府面临软风险

约束,降低了其更换项目的成本(刘军强等,2017)。然而,现有研究大多基于脱贫攻

坚时期的产业案例,未充分考虑政策环境变迁对基层政府行为的动态影响,因此难以

解释在乡村振兴期基层政府从积极谋划转向谨慎回避的行为变化。

①

2023年2—9月,笔者在西南地区一个脱贫县L县进行实地调研,发现脱贫攻

坚向乡村振兴的政策转变对基层政府行为的影响逐渐显现。随着政策背景由脱贫攻

坚转向乡村振兴,基层政府对产业项目的态度由积极转为谨慎,甚至出现回避现象,

这一显著的行为变化已成为制约当地产业发展的重要因素。由此,本文将通过L县

的农业产业案例,探究在脱贫攻坚向乡村振兴政策变迁背景下,基层政府产业项目运

作策略的转变逻辑,从而为脱贫地区扶贫产业可持续发展提供参考。

一、文献综述与分析框架

(一)文献回顾:基层政府产业项目运作的行动策略演变

基层政府所处的制度结构影响其决策过程(陈家建等,2015)。从整体来看,基

层政府在产业项目运作中采取的行动策略,往往由国家宏观政策环境的变化驱动。

这些策略在不同政策环境下显示出明显的时代特征,反映了政策环境如何塑造制度

结构并产生激励差异。