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德国联邦政府投资的管理体制 内容提要：本专题报告介绍了德国联邦政府投资的规模、领域、行业重点及投资方式，介绍了联邦政府与地方政府投资事权的划分情况，对德国政府投资的决策程序与监督机制、政府投资项目的建设管理、风险管理及相关法律制度也作了详细的评述。本报告认为，德国联邦政府明确划分各级政府投资事权、建立健全各项投资政策法规、重视发挥地方政府投资能力、加强政府投资决策责任监督、严格项目建设管理、实行审计独立制度等作法都值得我国借鉴。 德国联邦政府财政投资可分为直接投资和间接投资。直接投资主要用于基础设施及公共设施建设；间接投资则以津贴、补助等形式提供项目支持。为促进德国经济的发展，尤其是两德统一后东部地区的发展，联邦政府在基础设施方面多采用直接投资方式，在企业发展方面多采用间接投资方式，从而形成大量的政府投资项目。 一、联邦政府固定资产投资基本情况 (一)联邦政府固定资产投资规模及比重 德国政府投资由联邦、州及县(市镇乡)三级构成。德国联邦制特点决定了政府投资呈宝塔型，中央位于顶部，占小头，地方位于底部和中部，占大头。2003年联邦政府固定资产投资为64亿欧元(以当年价格计算，下同)，占同期政府固定资产总投资(302．1亿欧元)的21．2％，占全社会固定资产总投资(3795．4亿欧元)的1．7％；州政府为67亿元，分别占22．2％和1．8％，县政府171．1亿欧元，分别占56．6％和4．5％。 (二)联邦政府固定资产投资领域与行业重点 联邦政府投资(以下简称政府投资)主要集中在基础设施领域，投资重点从下面可见一斑。 按整个国民经济门类划分，2。03年各领域投资比重分别为：经济建设占78％，国防占13％，公共秩序与安全占4％，公共管理占2．8％，环保占2％，社会保障占0．2％。按物质形态划分，2003年各领域投资比重分别为：设备投资13％，建筑投资82％(住宅建筑2％，非住宅建筑80％)，其它投资5％。其中主要项目包括高速公路(含桥梁)的建设和维修；核电站停运的维护拆迁投资；节能补贴和交通安全补贴。还有新联邦州的文化设施建设、联邦就业咨询中心建设、联邦职业康复中心设施建设、学生住房扩建以及政府部委信息化建设等。 (三)联邦政府投资在不同行业的参与方式 政府投资方式包括全额投资、部分出资、投资补助、贷款贴息等。德国联邦政府投资不同行业采取有区别的参与方式。希特勒法西斯政府统治时期，建立了范围广泛且影响巨大的国有企业。二战后几十年来，随着市场经济体制的建立和完善，联邦德国通过逐步出让国有股份的方式实现了公有制撤退和私有制的扩大。德国统一后，联邦政府虽大量投资东部建设，但遵循的是却是战后形成的一贯原则，即不进入竞争性行业。 政府仍然留有股份的主要领域有交通通讯、水电供应、教育科研和社会福利等，这些领域占全国GDP的1 2％，占 就业的9％，占投资的1 5％。 1．国家持股 全国的高速公路和东部基础设施建设一直以来都由国家全额投资，因其关系国计民生，尤其是东部建设明显需要政府导向型扶持，私人企业在这些领域难以盈利。 电讯行业经过多年改革，竞争格局已经形成。德国电信(Deutsche Telecom)的国有股已经大部分出让，但目前仍保留25％股份。这样做主要是防止该行业被国外公司全部买断， 危及国家安全。 在汽车、化工、航空等竞争性产业领域不再持有股份。例如大众汽车、汉莎航空等国有股已全部出让。改革原则是，凡可以开展自由竞争的经济领域，政府就不再持股，更不新建由国家投资控股并企图赢利的企业。这方面一个例外是德国铁路改革。虽然它也属于竞争行业，但鉴于铁路的重要地位和它的历史遗留问题，国家目前仍拥有德铁(Deutsche Bahn) 100％的股份。多年来铁路已不再作为政府投资项目来运作和管理，而是由德国铁路股份有限公司用其收益来建设和经营。此后政府每年仍有数额不小的投入，但只是作为清偿老债务和补贴资助特定项目，例如网路建设及鼓励公路铁路联合运输的设施建设等。有关德国铁路改革的进程仍在继续。 在公用事业(天然气、煤炭、电力、供水、垃圾及污水处理)领域，地方政府参股也趋于减少。这一领域一般没有联邦一级的投资，属于州及以下地方政府事权范围。近年来，联邦政府也将政府投资项目的经营管理私有化模式向公用事业领域推广。具体做法是，各地在 供水、垃圾和污水处理厂等公共项目建成后，将部分股份私有化并委托私营企业来经营管理。 例如，柏林市政府目前只持有柏林水务公司50．1％的股份，其余49．9％的股份已出售给由3家私营企业组成的联合企业，联合企业与柏林市政府公用事业局签订合同，保证净水供应和污水处理，同时按比例分享收益和承担风险。在这一过程中，政府只承担保障产品供应的责任，而采取的手段是在竞争的市