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城乡一体化进程中的农地流转问题研究 摘要：实现城乡一体化是 “十二五”时期我国经济社会发展的战略目标。农地流转有利 于打破我国长期存在的土地城乡 “二元化”管理的藩篱，为推进工业化、城镇化和农业现代 化铺平发展之基。随着城乡统筹发展步伐加快，农地流转的需求越来越迫切。但是，农地流 转 “试水”过程中暴露出的法律支撑不够、合法权益难以保障及配套制度不完善等问题不容 忽视，因此，在明晰农地流转概念及了解其现状的基础上，通过修改完善法律法规、构建农 户权益保障机制和建立健全配套制度来完善我国农地流转制度。 城乡统筹是我国在新的历史时期针对建国 50 年来国内城乡发展失衡提出的新战略。 2010 年中央 1 号文件 《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发 展基础的若干意见》中再次强调 “要把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求”。 其中更是提出了 “稳定和完善农村基本经营制度以及有序推进农村土地管理制度改革”的明 确要求。在城乡一体化的总体构想中，农地流转无疑是最为核心的一环。近年来，作为中央 确定的城乡统筹综合改革配套试验区的成都和重庆相继实施农地流转新政，一些争取“新区” 的地方也试图创新农地利用模式，农地流转的有益探索为城乡一体化建设积累了经验，但在 “试水”的过程中也暴露出法律支撑不够、合法权益难以保障以及配套制度不完善等问题， 本文将研究和探讨这些问题并提出相应对策和建议以期对完善土地流转制度有所助益。 一、农地流转概述 1、农地 农地是农业用地的缩略称谓，在我国相关研究农地产权制度的文献中出现了农村土地、 农村集体所有的土地、农业用地等。[1]我国现行法律中，《中华人民共和国土地管理法》采 用的是农用地，而 《中华人民共和国农村土地承包法》采用的是农村土地。2002 年，国土 资源部重新公布了土地利用现状分类标准中，将农用地分为耕地、园地、林地、牧草地、其 他农用地五类。基于研究农地流转的需要,我们可以将农地的概念分为广义和狭义两种，广 义是指包括农村宅基地在内的能够流转的各类农用地。[①]狭义的农地仅指用于生产的农业 用地。本文的研究对象主要是指广义农地中的耕地、林地、农村集体建设用地和农村宅基地。 2、农地流转 我国土地按所有制可分为两类；一是城市土地，归国家所有；一是农村土地，归农民集 体所有。目前，国有土地使用权可自由公开交易；但集体土地却只能限于耕种或村庄内公共 建设，不能抵押和买卖。在家庭承包责任制的制度框架下，我国的农地产权结构被分解为三 种权利，其一是所有权；其二是承包经营权；其三是流转经营权。[②]首先，集体拥有农地 的所有权，然后发包给农户，实现所有权和承包经营权的分离；然后，存在拥有承包经营权 的农户通过依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转将土地经营权转让给其他农 户或经济组织的行为，即实现承包经营权，并基于承包经营权的流转产生新的流转经营权。 [③]简单地说，农村土地承包经营权是基于农村集体土地所有权派生出来的用益物权，流转 经营权是基于土地承包经营权的流转合同产生的债权。由此可见，农地流转是指农地的所有 权或承包经营权在不同经济主体之间的流动与转让。农地所有权的流转，主要是以征地等方 式实现的农转非，可称其为外部流转或称“官转”[④]。农地承包经营权在农户之间的流转， 主要有出租、转让、转包、互换、入股、拍卖、抵押等等，可称其为内部流转或 “民转”。 本文研究的是为解决建设用地紧张与农地低效利用并存的矛盾，加快城乡统筹步伐，在依法、 自愿、有偿的原则指导下由政府主导并推动的以入股、互换、出租等形式为主的 “官”“民” 互动的农地流转。 3、我国农地流转概况 综观我国农地流转的历史轨迹，我们可以清晰地观察到我国农地流转政策的演变过程。 新中国成立 60 年来，农地流转的公共政策经历了三个非常明显的转变。首先是政策从改革 开放以前单一的政治考量转向改革开发以后政治考量与市场效率考量并重，这种“兼容并重” 是市场化内在要求在政策层面的体现；其次是政策诱发的利益导向从改革开放之前偏重 “利 益向上”、注重国家整体利益到改革开放之后逐渐偏重 “利益向下”、兼顾社会利益和农民群 众利益；此外就是改革开放以前农地作为生产要素的收益分配多为国家整体占有到改革开放 后农地收益更多地倾向于农民独享。[2]农地流转政策的转变既是因为国家意识形态改变与 公共政策弹性空间扩张的