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政府组织的规范化管理 摘要：全面质量管理(total quality control,TQC)来自日本企业管理实践，20世纪80年代大力引入我国。日本企业结合科学管理和零缺陷管理的理论，提出过程质量控制的理念，即将产品的质量缺陷消灭在产品的制造过程中，这样最终产品必然是符合质量要求的。为了做到这点，生产过程的每个环节都是一个质量控制点，每个环节的操作员工都是质量控制人员。为了保障每个质量控制点不出废品，每个质量控制点都设立了严格的质量控制标准和客观检测手段。按照这种控制要求操作，最终生产出来的产品不用检测都是合格产品。个别工商组织推行的零缺陷管理或全面质量管理在经济全球化过程中已经显得不够通用和规范，适应全球经济一体化进程的需要，1988年由国际标准组织推行的ISO9000系列的质量认证体系，融合零缺陷管理和全面质量管理的管理理念，成为保障质量管理更加规范的国际化标准。ISO9000实施的是已经具有的制造业和服务业质量国家标准，它适用于整个生产过程，而不是某一具体产品。该体系认证在市场上标志着质量，国际购买者往往会坚持要求其固定供应商获得这种认证。ISO9000质量体系认证有严格的程序及考核要求，按照系列分为ISO9001、ISO9002、ISO9003和ISO9004等，依照不同行业设立，但制定质量管理手册、程序文件和作业指导书等三个通用文件是其核心。其中ISO9001标准的用途是：当合同要求进行设计，并对产品性能要求有原则规定或有待制定，只有当供货方充分证实了其设计、开发、安装和服务的能力时，才能相信产品符合规定的要求，应要求供货方按ISO9001提供质量保障。该质量体系得到国际社会的普遍承认与尊重。因而，只要企业通过考核达到ISO9000质量体系并严格按照这一体系的要求去做，其产品质量就是可靠的，其服务就是值得信赖的。 ISO9000质量体系认证代表着规范化管理的方向，迅速从工商业领域推广到其他领域。在用企业精神、市场原则改革政府组织的新公共管理理念影响下，规范化管理的思想以及成功经验也开始推广到公共管理领域，国外许多公共机构如医院、学校、非营利组织和政府组织也开始推行规范化管理。在我国，2000年9月深圳市国税局蛇口分局通过了ISO9001税收质量管理体系认证，以后河北省地税局也开始学习深圳的经验，在基层机构进行ISO9001体系试点建设。综合起来，规范化管理的特点就是程序性管理、标准化管理、质量控制，其根本目的是提高管理效率。 {关键词：全面质量管理、ISO9000质量体系、规范化、含义、做法} 一、政府组织规范化管理的含义 应当说，在政府组织内部推行规范化管理还是一件新鲜事物。尽管在实践中已经取得一些好的经验，但是理论上的探讨还不够充分，因此有必要对政府组织推行规范化管理的含义及其相关理论问题进行深入讨论。　　规范化管理是对政府行为的一种约束或自律。政府作为一种社会组织的显著特质，诚如美国学者斯蒂格利茨所说：“第一，政府是一种对全体社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。”这两个特性，决定了政府行动必须受到约束。约束的形式多种多样，法律和社会舆论是对政府的外在约束，或政府他律，而规范化管理则是政府的自身约束，或政府自律。推行政府规范化管理能够有助于消除政府失灵。20世纪90年代，西方国家开始将工商组织的质量管理理念引入公共机构，政府作为公共服务的提供方，按照工商管理的原则和理念，向社会公众作为公共服务的需求方提供高质量的服务，政府规范化管理应运而生。在80年代，我国曾经在政府管理中大力推行过目标管理(management by objective,MBO)。实践证明，目标管理比起规范化管理有许多不足。由于目标管理强调终极结果，容易导致政府行为短期化弊端，而规范化管理强调的是过程结果，能够促使政府持续不断地改进管理质量与效率，因此规范化管理更符合政府组织的特性。政府规范化管理就是按程序办事。所谓规范化，就是政府按照事先的规定行动，这种规定实际上就是程序。简言之，政府按程序办事，就是规范化管理。政府组织本身就是依照程序建立和运行的，但是由于法制不健全和信息不对称，政府组织并没有完全按照程序办事，主观随意性、长官意志以及以职谋私等现象大量存在，以致出现许多不规范行为，严重的还发生犯罪行为。严格按照程序办事，就可以大量减少这种不规范行为和犯罪行为，最终提高政府服务社会公众的质量与效率。推行政府规范化管理的目的，就是要增强政府的管理效率和提高管理质量。应当将这个目的作为统帅政府规范化管理工作的最终目的，不能为规范而规范，以致走向规范化管理的消极面，搞形式主义。　　规范化管理要有制度和考核标准。规范化是一个制度建立和强化考核标准的过程。一般说来，制度建立的依据是法规和惯例。法规比较明确，也