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论行政体制改革中的政府监管 余 　晖 内容提要 　国内的政府监管改革 ,在实践中常常走入误区 ,导致监管效果不佳 。本文从监管的概念及其 在政府行政治理结构中的地位入手 ,澄清了政府监管的性质和功能 。在提出建立政府监管体系六项原则的同 时 ,还强调了依法进行行政体制改革的重要性 。 关 键 词 　政府监管 　管制管制者 　　在政府行政体制改革走向深入之际 , “监管”一词逐 因为如此 ,握有此“锐器”者 ,更应避免剑走偏锋 ,伤及弱 渐被人们认识 。2003 年以来 ,与此有关的事件接踵而至 : 者 。 中央政府取消了一千多项行政审批 、新成立国家银行监 “政府管制是政府行政机构依据法律授权 ,通过制定 督管理局 、在国家药品监督管理局的基础上新组建国家 规章 、设定许可 、监督检查 、行政处罚和行政裁决等行政 食品药品监督管理局 、国家安全生产监察局升格为国务 处理行为对社会经济个体的行为实施的直接控制 。”它起 院直属局 、新组建国有资产监督管理局 、《行政许可法》经 源于上上个世纪末美国对铁路的价格管制 ,在 1980 年代 人大常委会正式通过 、建设部出台《加快城市公用行业市 后 ,随着欧日许多国家的私有化运动 ,美国式的管制开始 场化进程的意见》;此外 , 国家电力监管委员会正式亮相 在 OECD 国家广泛蔓延 。有人将政府管制叫做“第 四政 后 ,《电信法》立法进程加快 , 国家电信监管委员会呼之欲 府”。这是因为广义的政府包括三个部门:立法 、司法和 出。 行政 ,而政府行政管制机构则同时兼有这三种职能 ,所谓 这么多的行政机构冠之以“监管”,而且行政许可法 三权合一 :在法律授权下 ,管制机构可以制定抽象的规则 主要针对的也是准入监管 ,城市公用行业市场化和民营 去管理具体的行政相对人 ; 同时能够执法 ,监督 、检查 、处 化后同样面临着监管制度的建立 。面对如此之大的一个 罚行为人 ;还有行政裁决权 ,等于是把司法系统的程序考 “监管市场”,作为一个长期关注 、研究政府监管和参与监 备到了行政机关 ,如价格听证 、医疗事故鉴定等等 。 管改革的学者来说 ,笔者理应感到兴奋 。但兴奋之余却 那么 ,为何要从原有的行政体系中硬生出这一个环 又深感担忧 ,因为监管制度作为一种公共商品 ,虽然存在 节呢 ? 除了纠正市场失灵的合理性外 ,在行政管理技术 这么巨大的市场需求 ,可如果制度供给者偷工减料 ,就难 方面还有如下几个原因:第一 ,专业化的管制机构拥有对 免产生出大量假冒伪劣的产品。毕竟至今为止 ,我们 尚 行业管理的知识和信息优势 ,可以弥补法院单纯依靠法 未看到一个能够真正跟国际接轨的合格的“监管者”。 庭证词不足的缺陷;第二 ,现代社会经济活动 日趋复杂且 变化较快 ,立法机构的决策程序缓慢 ,难以适应行政管理 究竟什么是“监管” 的需要 ;第三 ,大量由政府直接投资和经营的国有垄断产 ( ) ( ) 相对于“监管”监督管理 和“规制”规范制约 ,笔者 业在引入竞争机制和私有化后 ,对其垄断保留环节显然 下文更愿意使用“管制”, 尽管它们 的英文对应词都是 缺乏相应的管理体系 ;第四 ,管制机构的行为主动性使得 “regulation ”。只因为“管制”更能够使人感觉到严酷 ,而正 它在保护公民安全健康方面能够发挥预防作用 ,弥补法 76