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苏联新经济政策时期城市住房管理体制转型初探 张 丹 2013-1-12 14:49:03　　来源：《俄罗斯研究》2012年第3期 　　【内容提要】战时共产主义时期，受马克思主义理论和直接过渡思想的影响，苏维埃政府颁布了集中化的住房管理政策，试图迅速改善劳动群众的居住条件，一举解决住房危机。然而在实践中，因为国家无法独自挑起解决住房危机的重担，以及住房管理的责权关系不明确等原因，集中化住房管理体制既无法有效管理住房，也不能整治战争对住房事业造成的创伤和解决住房危机。到了新经济政策时期，为了继续解决住房短缺问题，苏维埃政府调整了住房管理政策，住房管理体制由国家集中管理向国家、集体和个人分散管理转型。分散化住房管理方式取得了积极成效，城市居民的居住条件得到了初步改善。 　　【关键词】住房管理体制 集中化 分散化 　　【中图分类号】K512.53【文章标识】A【文章编号】1009-721X(2012) 03-0126-(18) 　　住房是人类生存的基本条件之一，关系到民众身心健康、劳动态度及社会和谐稳定等诸多层面，是各国政府最为关切的一项基本民生问题。解决住房问题的决定因素是住房管理体制，包括住房所有制、建设、分配和管理等 四方面的政策及其运行机制。人类历史上第一个社会主义国家在创建伊始，面临着历史遗留和战争创伤造成的严峻住房形势。对此，政府实行了集中式的住房管理体制，也就是将住房所有权、建设权、分配权和管理权全部集中到国家手中，统一管理，试图通过这种方式迅速改善劳动群众的居住条件，一劳永逸地解决住房危机。然而，该管理体制只运行了四年便难以为继，在新经济政策时期向分散化住房管理体制转型。 　　长期以来，我国史学界较少关注苏联的住房管理体制。俄罗斯史学界关于苏联住房问题的研究成果，多集中于对 1917 年至 1920 年代住房管理体制的深入挖掘，但是，尚缺乏结合时代背景、系统而动态地研究两种住房管理体制的内在逻辑关系的成果。[1]由此，他们对于十月革命后实行的集中化住房管理体制为何无法运行下去，换言之，到了新经济政策时期，住房管理体制为何要转型，究竟发生了怎样的转变，其解决住房危机的成效如何等问题，均尚未作出很好的解答。因此，本文拟以苏维埃政府在 1917—1928 年颁布实施的住房政策为依据，吸收俄罗斯学界的最新研究成果，通过考察两种住房管理体制下的住房政策及运行情况，尝试回答上述问题。 一、战时共产主义时期集中化的住房管理体制 　　新生的苏维埃政权诞生不久，就被迫与国内外干涉力量作殊死的搏斗。 　　在战争年代，受马克思主义关于无产阶级国家如何解决住房问题[2]，以及战时共产主义时期直接过渡思想的影响[3]，布尔什维克党制定了将住房公有化并集中管理的住房政策，力求迅速改善劳苦大众由来已久的住房困难，[4]一举解决住房短缺危机。 　　于是，在住房所有制方面，促使住房市有化[5]的政策出台。1918 年 8 月20 日，全俄中央执行委员会颁布了《关于废止城市不动产的私有财产权》的法令：在人口超过一万人的城市里，所有建筑物……如果其总价值或租赁 收入超过地方政权机关规定的限度，就要废除其私有财产权，交给地方政权机关支配。对于非资本家的房屋……不能收归市有。[6]这样，房屋市有化运动在全国展开。人口在一万人以上的大中小城市，超过地方政权机关所规定限度的一切私有房产，都要被收归市有。而国家之所以没有制定将全部私有房屋收归地方苏维埃的政策，主要有两点原因：第一，按照马克思主义的理论，房屋市有化的主要对象是资本主义房主的房屋，“绝不触犯非资本家房产的利益”。[7]因此，依靠自己辛勤劳动获得住房的劳动者，其房产不应该被收归市有。第二，如果全部房屋市有化，意味着地方政府要承担所有房屋 的维修、保养等责任。从当时的历史条件来看，政府实际上是没有资金和能力做到这一点的。从 8 月法令我们还知道，废除私有财产权的房产要“交给地方政权机关支配”。因此，地方苏维埃也是市有住房的管理机构，但管理的范围、职责和权限等问题在法令中并未提及。作为住房管理的一项常规内容，国家还对房租作出了规定。1917 年 11 月 10 日，内务人民委员部颁布了《关于延期偿付住房费用》的法令，在战争时期和战争结束后 3 个月内，完全免除低收入工人和职员、前线战士家属的房租。[8]部分工人和职员、前 线战士家属的房租得到了免除。1921 年 1 月 27 日，人民委员会颁布《关于免除房租》的法令：从 1921 年 1 月 1 日起，取消市有住房中工人、职员的房租。[9]至此，居住在市有住房里的所有工人和职员的房租都被免除了。法令的内容表明，在社会主义国家里，市有住房的使用具有公共福利性质，无需付费。在房屋市有化政策出台的同时，苏维埃政府也着手制定对收归市有的住房究竟如何重新分配的政策。政