山东省土地集约利用控制指标研究技术报告.doc

引 言 推行集约用地，是认真贯彻落实科学发展观，加快建设资源节约型社会的一个重要方面，是科学管地用地、提高土地资源配置效率的必然途径。国家对集约利用资源十分重视，早在党的十四届五中全会就提出要实行“两个具有全局意义的根本性转变，一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，二是经济增长方式从粗放型向集约型转变。”其中，经济增长方式的转变，就是要从根本上改变粗放的消耗高、质量差、效益低的生产发展方式，转变为集约化增长方式，着力提高经济增长质量和效益。最近，国务院又多次提出要加快建设资源节约型社会。因此建立严格科学有效的土地管理制度、推进土地集约利用是关系到国家和我省经济社会持续、快速、协调、健康发展的一个重要课题。 一、关于建设用地集约利用的内涵和定位 集约用地的概念最早来自李嘉图等古典政治经济学家对农业土地利用的研究。他们指出，农业土地集约利用是指在一定面积的土地上，集中投入较多的生产资料，使用先进的技术和管理方法，以求在较小的土地面积上获得高额产量和收入的一种土地经营方式，并证明了农地集约经营的收益的递减规律。土地集约经营按生产要素投入的构成不同，可以分为劳动密集型土地集约经营、资金密集型土地集约经营、技术密集型土地集约经营。 随着经济社会的发展，对土地集约利用的概念应该有全新的认识。对此，经济学、区位理论、城市规划理论都较早涉及了它的内涵。经济学主要是从如何经济地使用土地角度进行的研究，反映的是土地成本与产出的关系。区位理论则从地理学空间区位角度，研究产业发展的最佳布局，强调的是土地利用的宏观效益。现代城市规划理论以《雅典宪章》、《马丘比丘宪章》为代表，对城市土地利用作出了全新和比较完善的诠释，主张城市要与周围影响地区作为一个整体来研究，保证居住、工作、游憩和交通四种主要活动的正常进行，并强调城市的有机组织，生活环境与自然环境相和谐。上世纪80年代可持续发展理论的提出，对土地集约利用的定义与定位提供了准确的理论平台。联合国环境与发展委员会于1987年提交的报告《我们共同的未来》中，对可持续发展下了准确、严格的定义，即：可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。虽然这里没有对资源的集约利用进行具体表述，但十分明确地隐含了资源集约利用的必然性要求，同时对集约利用的内涵也刻画了清晰的轮廓。可以总结为三点：（一）资源利用以人为本，满足当代的需求；（二）当代应合理、节约利用资源，所形成的结果对当代是良性的，对以后也是良性的；（三）当代对资源的利用受总量节制，资源要在时间轴线上定位，当代不能透支后代的资源。这三个方面既指出了人类利用资源的出发点，又为要采取的方式方法框定了准确的设计空间。 国内著名学者和专家吴良镛、陈伟、陈荣、马克伟、肖梦、毕宝德、丘金峰、宋春华、查志强等都从不同角度对城市土地集约利用的内涵提出了自己的观点。吴良镛先生在谈到土地集约利用的对策和途径时指出，应当重点抓好城市的合理规划，研究和制定科学合理的土地使用定额标准。陈荣等提出，我国在准市场机制条件下，城市土地集约利用应通过两个层次来反映：反映城市土地整体配置水平的“结构效率”，和体现城市土地个体使用水平的“边际效益”。查志强在“城市土地集约利用潜力评价指标体系的构建”一文将城市土地集约利用定义为，“在现实经济社会和生产技术条件下，在满足城市发展适度规模、使城市获得最大规模效益和集聚效益的基础上，以城市合理布局和可持续发展为前提，通过增加存量土地投入、调整存量土地结构、改善经营管理等途径，不断提高城市土地使用效率，并取得良好的经济、社会和生态环境效益”。 城市土地集约利用有其特殊性，相应于不同的城市功能，土地集约利用评价的重点不同。由于城市功能的多样性，城市土地利用的价值和效果等很多方面不是单纯经济指标所能衡量的，也就是说其集约度很难简单地通过经济投入产出指标进行衡量或评价。与农村土地使用方式单一的情况相比，城市人口和产业高度密集，个别土地的利用直接影响到其他土地能否集约利用和集约利用的程度，每块城市土地的使用都对城市的其他土地的使用有很大的影响。因此，决不能单单从某些土地的投入产出指标来衡量这些土地的集约利用程度，我们必须整体上来看城市土地集约利用的程度。大量的事实表明，如果城市布局和用地结构不合理，在城市建设中，即使投入再多，仍不能达到最佳的利用效果，甚至会出现负效应。我们必须强调土地利用结构和布局的问题，不能简单地局限于产出效益的提高。而且还应该综合社会效益、环境效益和可持续发展，以实现经济、社会和生态环境效益的统一。另外，城市土地利用是一个动态的过程，我们应该充分考虑城市化进程带来的城市功能的扩展，考虑土地集约利用的动态发展趋势。 综合以上分析，我们认为可以对实施建设用地集约利用进行定义和定位。建设用地的