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浅议土地利用规划中弹性控制的实现途径 韦晶磊 (天津市国土资源和房屋管理研究中心，天津 300042)摘要：天津市津南区土地利用总体规划编制弹性控制的实现途径①预留市级规划预留指标区县级规划预留基本农田指标②预留布局弹性；③土地规划与土地管理实际工作相结合①相关规划与土地利用规划相衔接②土地利用规划过程应上下结合③加强土地利用规划信息化管理 关键词：土地利用规划；弹性；控制F301.23；F061.6　 文献标识码：C　 文章编号：1672-6995(2013)05-0000-00 引言 土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制的重要依据。上轮规划实施以来管控成效明显，表现在区域经济社会持续快速发展，重点项目的用地需求得到保障和落实，耕地和基本农田得到保护，土地用途管制得到强化，但在实施过程中我们也发现对于一些非预期性的、突发的，土地利用规划缺少前瞻性和应变能力。因此在新一轮规划的编制过程中，如何增强规划的应变能力和弹性，避免规划实施因频繁调整造成公信力的下降，成为本轮规划需要解决的新问题。 1 土地利用规划弹性的概念及必要性 弹性既是物理学名词，也是经济学名词。经济学上的弹性概念是由阿尔弗莱德·马歇尔提出的，是指一个变量相对于另一个变量发生的一定比例的改变的属性。在西方经济学中，弹性指的是消费者和生产者对价格变化的反应程度。 土地利用规划是根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求，协调土地总供给和总需求，实质是对有限的土地资源在国民经济各部门间的合理配置，即土地资源的时空配置和安排[1]。上轮土地利用规划的编制处于计划经济时代，具有浓厚的计划经济时代特点，也有缺乏灵活性、过多限制与约束的缺点。为了适应我国由计划经济体制向市场经济体制的转变，使以行政手段为主的计划型规划转变为行政手段和价格手段并用的市场型规划，规划编制者认识到规划和市场之间存在着相互联系、相互制约的关系，即一方面规划对市场起着导向性、条款规范性的作用，另一方面市场对规划起着主导性、决定性的作用。 由于土地利用规划的编制受客观条件的限制，规划主体的主观性以及不可避免地存在各种不确定性，所以规划应引入弹性控制的理念，最终使原来过于具体的刚性规划转变为应变能力较强的弹性规划，以巩固并加强土地利用规划作为土地管理龙头的重要地位。从土地利用规划的严肃性来看，规划的实施政策应当是刚性的，但规划本身应当具有弹性。 2 土地利用规划中弹性控制的实现途径 本研究结合津南区区县级土地利用总体规划进行探讨，因为它既是市级土地利用规划的具体落实，也是乡镇级规划及各专项规划编制的依据。2007年9月，津南区人民政府开始编制本轮土地利用规划，本次规划编制充分吸取了上轮规划的经验教训，在满足规划编制的各项要求下，结合当地经济社会的发展统筹安排各类各业用地，2011年6月经天津市人民政府批复实施。本轮规划的编制充分考虑了规划的弹性，增强了规划的应变能力，赋予土地利用规划新的内涵。主要体现在以下几个方面： 2.1预留2.1.1 市级规划预留指标 市级规划中预留机动指标，主要指城乡建设用地指标和基本农田保护面积指标两类。根据全国土地利用规划纲要，国家下达给天津市635万亩基本农田保护目标，在分解指标，预留基本农田指标5万亩。市级规划预留城乡建设用地100平方公里，由市政府统一掌握使用，不分解到区县，也不具体土地分区和地块。预留的指标主要统筹用于规划编制阶段未能预见的国家级、市级以上重大交通能源水利等基础设施项目重要的社会项目。实践证明市级预留的标解决了如海河教育园区一、二期国家会展中心等国家级、市级大项目地。预留的指标可以调节未来社会经济发展的不平衡和波动所导致的建设用地的变化，属于弹性规划控制范畴[]。 2.1.2 区县级规划预留基本农田指标 中对于在不突破多划基本农田面积的前提下，基本农田保护区中多划基本农田时，按一般耕地办理建设用地审批手续，不需另外补划基本农田。津南区在完成市级规划确定的基本农田保护目标后又多划了218公顷的基本农田作为预留。交通、水利等线性工程规划编制阶段往往难以确定具体线位，在后期的、规划设计阶段存在众多不确定因素，即使规划中预留了线位，也很容易造成实际线位预留线位的偏，因此预留的基本农田按照基本农田管护要求实施保护，主要用于规划期间难以确定线位的交通、水利及其他民生、环保等基础设施项目。2.2 预留布局弹性 津南区本轮规划引入了城乡建设用地扩展边界的概念，体现了城乡发展的导向性，避免了以往城乡建设用地扩张的盲目性。津南区处于天津中心城区和滨海新区城市发展主轴上，属城市近郊区，经济发展较快，但由于城乡建设用地指标的有限性，对于不能落实城乡建设用地的未来发展地区，通过划定城乡建设用地扩展边界，形成了有条件建设区，