国有资本经营预算的“公共性” 解读及制度完善.docVIP

国有资本经营预算的“公共性”解读及制度完善 顾功耘　　胡改蓉 （顾 功 耘 ，华 东 政 法 大 学 经 济 法 学 院 教 授 、博 士 生 导 师 ；胡 改 蓉 ，华 东 政 法 大 学 经 济 法 学 院 讲 师 、法 学 博 士 　 上 海 　 ２０００４２） 摘要 ：国 有 资 本 经 营 预 算 作 为 国 家 财 政 预 算 的 重 要 组 成 部 分 ，无 论 是 基 于 市 场 经 济 体 制 下“公 共 财 政” 的 考 虑 还 是 基 于 国 有 资 本 的 功 能 定 位 ，都 应 以“公 共 性”为 其 首 要 目 标 。 这 种 “公 共 性 ”应 与 政 府 一 般 预 算 的“公 共 性”相 区 别 ，并 以 我 国 国 情 为 基 础 进 行 合 理 界 定 ；同 时 ，通 过 预 算 目 标 的 设 计 以 及 预 算 收 支 结 构 的 具 体 调 整 使 得 这 种“公 共 性”得 以 彰 显 和 维 护 ；最 后 ，借 助 科 学 、合 理 、可 行 的 预 算 程 序 尤 其 是 编 制 程 序 对 其 予 以 制 度 保 障 。 关键词 ：国 有 资 本 经 营 预 算 　 　 国 有 资 本 　 　 公 共 财 政 　 　 公 共 性 对 于 国 有 资 本 经 营 预 算 究 竟 是 以 营 利 性 为 目 标 还 是 以 公 共 性 为 追 求 ，《中 华 人 民 共 和 国 预 算 法》（以 下 简 称《预 算 法》）及 其 实 施 条 例 、《中 华 人 民 共 和 国 企 业 国 有 资 产 法》（以 下 简 称《企 业 国 有 资 产 法》）、《国 务 院 关 于 试 行 国 有 资 本 经 营 预 算 的 意 见 》（以 下 简 称 《意 见 》）等 法 律 、法 规 均 未 作 出 明 确 的 规 定 。 最 近 公 布 的 《预 算 法 修 正 案（草 案 二 次 审 议 稿）》也 仅 在 第 ４ 条 将 国 有 资 本 经 营 预 算 列 为 复 式 预 算 体 系 的 基 本 构 成 之 一 ，但 对 其 功 能 定 位 却 未 予 明 确 。 对 此 ，学 术 界 有 不 同 的 认 识 。 其 中 ，不 少 学 者 认 为 ，应 将 营 利 性 作 为 国 有 资 本 经 营 预 算 的 基 本 特 征 ，并 以 此 为 基 点 进 行 具 体 制 度 设 计 。 然 而 ，无 论 是 基 于 市 场 经 济 体 制 下 财 政 制 度 本 身 的“公 共 性”价 值 取 向 还 是 基 于 国 有 资 本 的 “公 共 性”职 能 定 位 ，明 确 国 有 资 本 经 营 预 算 的 “公 共 性 ” 并 将 其 作 为 预 算 的 首 要 价 值 目 标 ，才 是 制 度 发 展 的 应 然 方 向 。 一 、国有资本经营预算“公共性”之探源 （一）国 有 资 本 经 营 预 算 的“公 共 财 政”属 性 对 事 物 性 质 的 认 识 是 制 度 设 计 的 逻 辑 基 点 。 关 于 国 有 资 本 经 营 预 算 的 性 质 ，理 论 界 基 于 对 其 与 政 府 财政 预 算 关 系 的 认 识 不 同 ，主 要 形 成 了 两 种 学 说 ，即 “独 立 说 ” 和 “包 含 说 ” 。 笔 者 认 为 ，相 对 而 言 “包 含 说”较 为 合 理 。“独 立 说”的 认 识 误 区 在 于 对“公 共 财 政”作 了 狭 义 的 理 解 ，即 将 其 局 限 于 国 家 凭 借 政 治 权 力 进 行 分 配 的 活 动 领 域 ，使 其 等 同 于 政 府 的 一 般 财 政 ，人 为 地 缩 小 了 “公 共 财 政 ”的 范 围 。 如 此 一 来 ，国 有 资 本 经 营 预 算 显 然 不 能 纳 入 其 中 ，只 能 成 为 与 公 共 预 算 并 列 的 预 算 机 制 。 实 际 上 ，财 政 历 来 就 是 国 家 财 政 ，是 基 于 国 家 权 力 并 为 实 现 国 家 职 能 而 进 行 的 分 配 活 动 。 如 果 说 传 统 的 国 家 理 论 是 以 社 会 管 理 为 重 心 ，那 么 ，“随 着 经 济 和 社 会 发 展 的 演 进 ，政 府 与 市 场 、公 与 私 的 融 合 度 不 断 加 强 ，国 家 职 能 实 际 已 经 产 生 了 变 化 ，除 承 担 社 会 管 理 职 能 外 ，经 济 职 能 得 到 空 前 强 化 ，受 经 济 属 性 的 嵌 入 与 公 私 融 合 的 驱 动 ，国 家 开 始 深 度 融 入 市 场 机 制 ，成 为 经 济 与 社 会 发 展 中