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试论诉前登记制度的建设及完善 ——以宁波地区为例 北京大成（宁波）律师事务所 魏杰、胡婵莹 【摘要在诉前化解矛盾，既减轻了当事人的诉累，又节省了诉讼资源，提高了办案效率。关键词 一、诉前登记制度的发展现状 诉前登记制度是指法院在受理起诉时，根据纠纷的性质和特点，对更适合立案前调解或者其他非诉讼纠纷解决方式处理的，可暂缓受理，由立案部门根据起诉材料进行诉前登记的工作机制。此制度结合了立案登记制度和立案预登记制度现行民事诉讼法规定立案审查，只有经审查符合起诉条件的，才予以立案受理，也就是说作为案件当事人，起诉必须符合民事诉讼法的四个硬性规定，否则法院就有可能拒收诉状。而立案登记制度的最大不同就是明确规定“当事人向法院提起诉讼，。[1]“立案预登记”制度立案预登记是立案庭在立案审查时，根据案件具体情况，对有可能的涉及宅基地、土地承包、小额欠款、离婚等纠纷，第一时间向当事人释明诉前先行调解的特点、优势以及诉讼风险，建议当事人到村（居）委会、民调组织等进行调处，如各方当事人同意，法院只做立案预登记，根据当事人意愿或者由法院指定将纠纷移交相应调解组织、社会法庭等进行调解。有关调解组织如在一定期限内未对当事人的纠纷调解成功，法院再转入诉讼程序进行审理形成了“预立案——分流——调处”诉前非诉讼化解矛盾纠纷的“洛阳模式”。立案预登记[2]自诉前登记制度实施以来，受到了理论界和实务界的广泛关注，诉前登记制度具有以下几点功能与价值： （一）诉前登记制度有效简化程序，提高诉讼效益。在诉前登记制度中，通过立案人员向当事人告知诉讼程序，提示诉讼风险，主动宣传人民调解的优势和特点，并根据案件类型、特点，在保障当事人诉权的前提下，引导当事人合理选择纠纷解决方式。由于诉前登记并非正式立案受理，有些当事人诉讼材料准备不齐全也可以事后再补充提交。同时调解程序较为简便，节约时间，减少讼累，降低诉讼成本及时化解社会矛盾从而就使得当事人告状无门，从而对法院的司法救济丧失信心，转而去寻求别的救济途径。于是上访、信访事件频频发生，把行政权力作为解决问题的最终途径，这也是在法院无力救助的情况下当事人采取的无奈之举，这也加速了行政权力的膨胀和扩张，最后的结果只能是行政终局代替司法终局，这无疑是与现代法治精神背道而驰的。最大限度地扩大司法救济的范围当调解率被作为一项硬性指标，当提高调解率被作为一项政治任务来对待时，就难免会出现为完成指标而背离审判规律和违反调解原则的现象。在调解普遍受到重视，调解率持续上升的情况下，我们恰恰需要防止一种倾向掩盖另外一种倾向，关注高调解率可能带来的问题，防止和消除由此产生的种种弊端。[3]—查明事实—正式立案—开庭判决”，相比正常立案处理的程序（正式立案—查明事实—开庭判决），法院缩短了审理期限（审理期限从正式立案起算），但对当事人来说，由于没有正式立案不受审理期限限制，实际的审理期限比正常立案的还要长。 3、诉前登记制度缺乏配套措施。浙江省高级法院和宁波市中院对诉前登记制度的规定并无处罚措施，诉前登记的案件调解、审理的期限往往得不到保障；法院立案庭尚无划分工作人员专门负责释明、调解、分流工作，导致当事人对诉前登记制度不理解，案件诉前登记后也不知道该与哪位法官联系；由于没有正式立案的材料，对当事人向第三方行政机关调取材料造成严重障碍，结果因为信息不全无法查明事实，或者无法顺利保全，损害了当事人的利益。 （二）完善诉前登记制度应明确的几个问题 1、应当明确诉前登记制度的法律性质。新民事诉讼法虽意在解决立案难的问题，但并未采取立案登记制度，事实上仍沿用立案审查制度。诉前登记制度就是立案审查制度与立案登记制度的折中方式，而各地规定不一的做法却带来了诉前登记制度法律地位不明的尴尬困境。“恰当的法力才能决定合理的立法，而合理的立法才能有助于使司法更具有理性和符合社会的一般正义的观念”[4]如前文所述，诉前登记制度与新民事诉讼法解决立案难的精神并不一致。大量符合立案规定的案件却被法院纳入诉前登记中，“一刀切”的做法使得当事人并无程序选择的权利。诉前登记的案件，原告同意即可，不利于被告的程序选择权，有“强制调解”之嫌。调解应当遵循当事人自愿原则，这不仅体现在双方达成的调解协议是自愿的，作为调解程序适用的前提—调解程序的启动也是自愿的，这被认为是诉讼调解的基石。[5]和基层群众组织实行自主管理，激发社会活力发挥我国独有的人民陪审员制度的优越性，做好人民陪审员的聘任工作，尤其是要聘请专业人士担任人民陪审员，提高人民陪审员的出庭率，借以弥补法官在某些专业领域知识储备的不足。避免浪费有限的司法资源。[1] 江伟主持：《（中华人民共和国民事诉讼法）修改建议稿（第三稿）及立法理由》，人民法院出版社2005年版，第240页。 [2] 《浙江省高级人民法院关于试行诉前登记制度的