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康复服务的多元与复合制度安排 中文摘要 康复服务是残疾人实现平等参与社会和享受物质精神文明成果的基本途 径，是残疾人走向新生活的必需品。为残疾人提供帮助，一直是各国政府的一 项基本职能。政府作为康复服务提供的主体，无论是在发达国家还是发展中国 家，都在制度中给予安排。康复服务的有效制度安排正成为世界各国普遍关注 的焦点。在我国，随着实现残疾人“人人享有康复服务”分阶段目标的提出， 随之而来的问题是：通过怎样的制度安排才能够使“人人享有康复服务”到达 可操作层面，而不仅仅是政治口号？如何保证康复服务事业的可持续发 展？……这些问题的核心是康复服务的有效供给制度安排问题。该问题的研究 对康复服务事业的可持续发展具有重要的理论和现实指导意义。本文从物品理 论和制度分析的角度，采取实证分析和案例分析相结合的方法进行研究和论证， 并得出建立康复服务多元与复合制度安排之必要性与可行性的结论。 首先，笔者从康复服务的物品属性出发，探究康复服务是“私益物品”还 是“公益物品”？通过实证得出，康复服务是具有一定公益性质的私益物品， 是可以由公共融资、提供或生产的私益物品。通过公共融资、提供或生产，来 解决私人有效需求不足或供给能力有限的问题，使残疾问题的外部性得以纠正， 取得积极的外部效应。康复服务的这一公益性质是指对大家都有益的公益，是 供给上的公益，而不是指不营利的公益。对这一特殊公益性的正确认识有利于 厘清概念，对康复服务事业的可持续发展具有重要意义。 诚然，供给公益物品就成了康复服务的制度起点，康复服务由“私”转而 为“公”。康复服务特殊公益性必须被充分正确认识。作为公共产品的康复服 务，应由政府提供，政府支持康复服务的政策不能动摇。但康复服务并不都是 纯粹的公共产品，而是具有层级和多样性的。有的康复服务是地方公共产品， 有的具有私人物品性质。许多康复服务物品，具有公私混合性质，其生产和消 费方式也在发生转变。一些公益物品可以由私人生产，而只有在付了钱之后才 能进行消费。例如，政府安排私人和非营利组织开展健康护理、卫生服务，就 是私人生产。而且，一种公益物品尽管遵从于萨缪尔森建立的标准，但得到它 的人也应符合政策所确立的标准：利益仅仅能分配给限定的群体或具有一定类 型的人们。所谓具有价值的物品将会当场排除部分成员，因为他们不符合分配 1 康复服务的多元与复合制度安排 的资格与条件。换句话说，公共领域是一个混合体，涉及公共与私人，其中的 一些公益物品往往需要通过付费的形式或按照一定的价值标准被定额定量地分 配。 对于物品和服务的供给，传统上有市场和政府两个主体提供。市场和政府 干预作为资源配置的两大手段在康复服务中具有不同的作用。市场机制下，康 复服务存在无市场、外部性、交易成本高、不确定性和短视计划等市场在有效 配置资源上的失灵为政府干预提供了借口，而政府干预不当，并不能切实解决 问题，反而会因为政策执行的亏空而降低政府的效率和威信。因此，单纯的市 场与政府二元化取向已经不能适应康复服务发展的需要，任何单一的制度设计 必然不能解决多种多样的问题，单一的市场机制或单一的政府治理机制也必然 无法适应康复服务这一特殊公益物品的多样性和残疾人的多样需求。 多中心体系为康复服务建立多元与复合制度提供了进一步的理论依据。 与 单一中心相比，多中心充满互动、协作和竞争。政府各单位之间、政府与企业 间、政府与公民间、企业与公民间以及三者之间可以充满互动。如果代表不同 需求和偏好的公共利益在各个主体之间存在契合点，就不难解决各种各样的康 复服务问题。与单一中心政府主导康复服务相比，如果能够考虑康复服务公益 物品的多样性、多层次性以及人们对康复需求的多样性，并据此转变政府的角 色与职能，使我们能够在康复服务问题上采取具体问题具体分析的态度，我们 就能够分析出适合中国国情的康复服务制度安排。 康复服务由“私”而“公”而“多样化”的事实，客观上对康复服务供给 的多样化提出要求。与此同时，要改变目前康复服务单一自上而下的政府服务、 经费不足、社会力量参与不充分、残疾人受益面小等等弊病，多元与复合制度 安排是一个良