人大代表选举中政治把关权的运行维度.docVIP

人大代表选举中政治把关权的运行维度 邱家军 内容提要：人大代表选举过程中的政治把关权是一个依据某种离散性的标准而构建的多面向的严密政治体系。这个体系的主体构成包括把关主体、把关对象和把关程式等三个方面。把关主体是执政党，它倚靠自身的政治优越地位，发挥组织建构和精英掌控两方面的资源优势，绘制出一幅严整的“党治国家”的政治建构路线图，其对于选举过程中人大代表的政治录用起着决定性的作用。把关对象即人大代表，我国人大代表的整体构成呈现出一种被选择的“样本代表”之特色，代表的亲本功能并不在于“代议”和“代监”而在于政治表达的一体化和政治体系的维持。把关程式系由“派性”政治法典、工具性法条解释、控制性政治流程及策略性技术体系共同构成，其目的在于对代表群体进行组织性掌控。各种政治把关权的运用在不同程度上阻隔了民意上升的渠道，使得代议机构没有充分发挥其民意代理的应有功能，也为我国人民代表大会制度进行制度创新和完善提供了某种合理性辩护。 政治把关权是指政治系统中具有某种控制力的行为主体对公共资源的使用与配置的决断能力。不少学者使用政治行为主体的控制能力来指称这种权力运行的“上层”结构。就政治选举来说，也有学者将这种把关行为称为“选举操纵”。对于我国人大代表选举过程中政治把关权的解析，可以从把关主体、把关对象，把关手段及程序等几个方面来理解。这三个方面构成了一个具有强制动员色彩的人大代表选举运动的严密政治体系，而每一个方面又蕴含着各具特色的运行维度。 把关主体及其主要运行维度 一、执政党对于人大的领导权：政治建构的路线图 我国政治体系的建构与中国共产党对于国家制度的创制与实质领导权的掌控密不可分。这种政治建构形式是以保障党的领导为核心的。有学者研究指出：“中国共产党在过去几十年中已经发展出了一套复杂的领导网络来连接党与全国人大这两大政治系统。这一张领导网络就像是一件编织得极其紧密的织物一样，用一种十分精巧的结构将党的基层组织紧紧编织在全国人大之中，从而将整个中国的政治体系连接成了个有机的整体。”具体到人民代表大会制度上，就是执政党对于人民代表大会的领导权，也可以称为“党治国家”（party state）的制度架构。我国宪法序言和实际政治运行逻辑也明确了这种政治体制。从一定意义上来讲，中国共产党对于国家根本政治制度即人民代表大会制度的影响有点类似于熔权制国家的英国执政党。 中国共产党在人大代表选举中政治把关权的行使，是通过党在人大内部设立党组、党支部，并拥有一大批党员代表而占有实实在在的主导地位的。党组是一个政治性很强的具有浓厚行政化色彩的组织体系，它倚靠民主集中制来维系其组织架构，因而在人大机关也创造了一种通畅的组织化关系，可以形成人大与政党之间、人大代表内部的双重“组织依赖”。党组织对于人大代表的选举是通过人大主席团的影响而发挥作用的。选举法规定：“全国人民代表大会常务委员会主持全国人民代表大会代表的选举。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会主持本级人民代表大会代表的选举。”而根据全国人大以及地方人大和政府组织法，县级以上的人大代表选举的实际政治流程是：先由各级上届人大常委会主持预备会议选举本届人民代表大会的主席团和秘书长，然后由主席团主持各级人民代表大会会议，会议期间，人大常委会停止活动和行使职权，直到新的常委会组成人员选举产生。选举法还规定：“县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时，由各该级人民代表大会主席团主持。”并且规定，“县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时，代表候选人不限于各该级人民代表大会的代表。”这样，主席团就能够根据党组织的安排和实际政治情势发展的需要主动提出代表候选人，这种制度性安排，也为上级安排并下达代表参选名额即“戴帽选举”提供了法理说辞。而对于主持会议的主席团是如何产生的，目前还没有一定的法律依据。由历届全国人大主席团成员的组成可以看出，主席团成员几乎囊括了所有的党政要害部门的实职领导人，此外，主席团还具有统一战线的性质，由后文所说的“样本代表”的顶端精英人物共同组成。总之，主席团是一个被选择的顶端精英聚合体。主席团控制上一级人大代表的提名已成为定制。对于这种控制模式，有学者结合人大选举制度的改革提出：提名制度已经成为人大选举制度改革的“第一战场”。如果提名制度发生了变革，那么选举结果自然会大不相同。 由上述政治建构的路线图可以看出，各级人大代表选举的一般运行逻辑是：党委通过人大及其常委会党组正向作用于人大主席团，而人大主席团最后落实代表提名权并做出反向反应从而最终完成对于党委的负责制度。 二、“党管干部”的政治原则及其运行维度 那么，人大党组作用于人大主席团的内在机理又是以什么为依据，并且使后者对前者形成组织依赖的呢？依据就是“党管干部”的政治原则