我国人口城镇化的土地制度掣肘.pdfVIP

1 公共服务 我国人口城镇化的土地制度掣肘 罗文岚 (中共广西区委党校，广西 南宁530021) 摘 要：新型城镇化道路核心是推进人口城镇化，而现行的土地制度则是推进人口城镇化的最大掣肘，亟需在以 下几个方面创新和发展：明晰农村土地产权关系，赋予农民土地用益物权主体地位；严格区分公益性和经营性建设用 地，建立城乡统一的建设用地市场；稳定土地承包关系，建立健全土地承包经营权流转市场机制；建立健全农村替代 土地的社会保障体系；实施户籍与土地制度联动改革；摆正政府土地管理的职能定位。 关键词：人口城镇化；城镇化；土地制度 中图分类号：D61 文献标识码：A 推进人口城镇化需要统筹户籍制度、土地制度、财税金融制度、城镇住房、公共服务制度、生态环 境等重要领域的体制机制改革，而现行的土地制度则是推进人口城镇化的最大掣肘。中国土地制度的创 新和发展，是推进人口城镇化的关键，也是中国经济继续前进的重要动力。 一 、 人口城镇化是新型城镇化的核心 与欧美发达国家相比，我国人口城镇化呈现出非常鲜明的 “中国特色”——伪城镇化。这是中国经 济不平衡、不协调、不可持续的重要根源之一。中国要走新型城镇化的道路，必须以实现真正的人口城 镇化为核心。 (一)我国人口城镇化的现状 1．人口城镇化滞后于工业化。工业化是城镇化的发动机，城镇化是工业化的促进器，二者应该协调发 展，同步推进。城镇化超前，会造成 “过度城市化”，产生严重的 “城市病”和 “农村病”；城镇化滞 后，则会延缓工业化的进程。国际经验表明，城镇化率与工业化率合理比值为1．4～2．5，①2011年，中国按 照国内生产总值比重计算的工业化率是46．8％，非农化率是89．9％，按照包括进城农民工在内计算的城镇 化率是51．27％，按照城镇户籍人口计算的城镇化率只有35％左右。晃论采用哪一个城镇化率计算，都达 不到1．4的底线，说明中国人口城镇化水平总体上仍然落后于工业化和经济发展水平。 2．人口城镇化滞后于土地城镇化。城镇化的过程是 “农民和农地城镇化”的过程，一个较好的城镇化 模式应该是用较少的土地消耗去吸纳较多的非农人口。城镇空间的扩展和城镇人口规模保持同步协调发 展是和谐健康城镇化的基础。否则，或将导致城镇过多占用农地，浪费土地资源，严重影响粮食安全； 或是大量失地、失业、无社会保障的 “农民”出现，影响社会稳定。中国本来就是一个人地矛盾尖锐、 农民数量巨大、 “三农”问题突出的国家， “农民和农地城镇化”的相互关系至关重要。但2000年以 来，我国土地城镇化率(以城市建成区面积计)以年均3．8个百分点快速增长，02000年以来，人口城镇化 率年均提高1．36个百分点， 两者相差近3倍。由此可见，我国农地城镇化的增长速度比农民城镇化的提高 速度快得多。《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》中也坦承： “土地城镇化快于人口城镇化，城 作者简介：罗文岚 (1962～ )，女，广西南宁人，中共广西区委党校法学教研部副教授。主要研究方向：经 济法学。 1 · 47· 2 公共服务 镇用地粗放低效。一些城市 ‘摊大饼’式扩张，脱离实际建设宽马路、大广场，新城新区、开发区和工 业园区占地过多，建成区人口密度偏低，耕地减少过多过快。” 3．户籍人口城镇化滞后于常住人15城镇化。《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》还显示，若按 城镇户籍人口统计，我国城镇化率仅仅35％左右。低于常住人15城镇化近17个百分点。改革开放30多年 来，大量的农民工实现了地域转移和职业转换，但却呈现出“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市， 家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市