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对中国扶贫战略的简评 吴国宝 本文试图使用一个新的分析框架,从横向和纵向两个视角,对中国政府1986年以来实施的扶贫战略进行简单的评述,并在最后提出简单的扶贫战略改进建议。 一、分析框架 1．广义和狭义的扶贫定义。狭义的扶贫通常是指政府和社会通过某些措施,增加具有正常劳动能力的穷人的就业机会,提高穷人的劳动生产率,来增加穷人的可支配收入,以达到减缓贫困的目的。广义的扶贫则指使用包括生产性和分配性的措施,直接或间接增加所有穷人的收入。因此,广义的扶贫包括狭义的扶贫和通过各种社会福利政策或制度增加穷人的可支配收入两个主要方面。 2．两种贫困类型。从扶贫战略研究的角度看,所有的贫困可以归结为两种主要类型:一种是资源或条件制约型贫困;另一种是能力约束型贫困。前者是指由资金、土地和基础设施等方面的原因导致的贫困,它通常表现为区域性的贫困;后者则是指由贫困人口或贫困家庭的主要劳动力缺乏正常的体力、智力和必要的专业技能所引起的贫困,它表现为个体贫困。这两种贫困还依各自的制约强度形成若干亚贫困类型。如资源型贫困可再分为边际土地型的贫困和资源结构不合理形成的贫困。在边际土地地区,私人对土地的投入形成的收益一般很难弥补所投入的支出,不过这类地区通常又是生态脆弱地区,对它的过度开发或直接弃任不管,都有可能引起环境的恶化。因此,从长远看政府对这类地区进行保护性开发可以产生一定的社会生态效益,也就是说,对边际土地投入的社会收益大于私人收益。政府对边际土地的开发应属于国土开发和整治的目标。在资源结构不合理地区的贫困主要是由资金缺乏或交通、通讯、能源等基础设施严重落后导致的,扶贫最好能够将区域经济开发和扶贫结合起来。具体来说,对于资金缺乏引起的贫困,主要应通过为这部分穷人提供进入资金市场的有效通道来缓解;由基础设施制约产生的贫困,需要通过改善基础设施来缓解。能力型贫困又可分为丧失劳动能力(包括体力和智力)导致的贫困和缺乏专业技能引起的贫困。一般来说,因丧失劳动能力形成的贫困户或人口主要属于社会保障或救济的对象,对这部分贫困户或人口进行开发性扶持,不可能产生好的效果。对于因缺乏专业技能形成的贫困,其出路主要在于根据需要进行技术培训。资源型贫困和能力型贫困实际上经常交错分布,形成一定的组合并对扶贫战略的设计提出不同的要求。 3．理想的扶贫战略应满足的条件。每个国家或地区所面对的具体情况和条件都存在很大的差异,不可能存在唯一合理的扶贫模式。但通过对多种扶贫战略实施的比较和分析,理想的扶贫战略必须满足下列四个基本条件:第一,不遗漏性。它要求扶贫战略能够覆盖所有的符合贫困标准的穷人,不会有穷人被遗漏。第二,能快速启动。它要求当扶贫对象出现以后,扶贫机制可以很快启动,不会让穷人在较长时间遭受饥寒之苦。它是第一个条件在时间上的表现。第三,投入的扶贫资源能实现最高的扶贫效率,不存在制度上的浪费。这个条件应包括两个方面的内容:一是管理成本最小,二是所投入的一定的扶贫资源能帮助最多的穷人增加收入,减缓贫困。第四,不会形成受益穷人对扶贫资源的依赖,不会挫伤穷人自身为摆脱贫困进行努力的积极性。 二、中国现行的扶贫战略 首先需要指出的是,中国政府似乎从来没有正式使用过“扶贫战略”这个术语,但是从有关扶贫计划和政策中不难看出中国政府内含的扶贫战略的基本轮廓。1986年国务院在有关文件中提出,“七五”期间贫困地区发展的基本目标是:解决大多数贫困地区人民的温饱问题(社会救济户和五保户除外),使贫困地区初步形成依靠自己力量发展商品经济的能力,逐步摆脱贫困,走向富裕。1994年中国政府制定了著名的《八七扶贫攻坚计划》,其目标是:①到本世纪末,使绝大多数贫困户年人均纯收入按1990年不变价格计算达到500元以上,并形成稳定解决温饱、减少返贫的基础条件。②加强基础设施,基本解决人畜饮水困难,使绝大多数贫困乡和有农贸市场、商品基地的地方通路、通电。③改变文化、教育、卫生的落后状况,普及初等教育,基本扫除青壮年文盲,开展成人职业技术教育,防治和减少地方病,把人口自然增长率控制在国家规定的范围内。该计划还提出了实现目标的基本方针:“鼓励贫困地区广大干部、群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神,在国家的扶持下,以市场需求为导向,依靠科技进步,开发利用当地资源,发展商品生产,解决温饱进而脱贫致富”。 从以上所摘录的中国政府两个有关扶贫的文件的部分内容以及其它有关的文件中,我们可以看出中国政府实行的是以促进贫困人口集中区域自我发展能力的提高和推动区域经济发展来实现稳定减缓和消除贫困目标的战略。这一扶贫战略具有以下几个特点:第一,它将贫困人口集中区域(实际上主要是常说的贫困县)作为扶贫的基本操作单位和工作对象;第二,强调通过实现贫困地区的经济增长来减缓贫困;第三,强调主要通过开发贫困地区的资源来实现区域经济的增长;