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论公共管理的社会性内涵及其他 王 乐 夫 内容提要:该文提出了公共管理的简明概念 ;并把公共管理划分为国家公共管理、 政府公共管理和社会公共管理 ;在此基础上 ,阐释了社会性是三大公共管理学科共 同内涵。另外 ,简要阐述了社会性与政治性的相互关系 ,提出了有关公共管理学科 建设的建议。 关键词 :公共管理 ;管理学 ;社会管理论 内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。 然而 ,我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣 ,但对其内涵却未有很深入的研究 , 已有的看法意见不一。有鉴于此,笔者不揣浅陋 ,将管见和盘托出 ,就教于行家、学者。 一、公共管理的概念与类型辨析 ( ) 一 关于公共管理概念 公共管理研究与教育正在华夏大地兴起 ,专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。 但是在什么是公共管理问题上 ,可谓见仁见智。不说中国 ,就是“先行者”的西方一些国家也 有类似情形 , 以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”,难以确定。在此 ,本人拟 作一次把复杂问题简单化的尝试 ,把公共管理的概念界定为 :对公共事务进行管理的社会活 动。具体说来 ,是公共管理主体为了解决公共问题 ,实现公共利益 ,运用公共权力对公共事 务施加管理的社会活动。 ( ) 作为管理 ,公共管理和其他管理 如工商管理 的基本原理、方法和运作等方面 ,有许多 共同之处。但作为“公共”管理 ,它在研究对象及其特点上 ,又与其他管理有明显区别。以公 共管理与工商管理为例 ,公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其 管理过程 ,而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于 :一是管 理目的不同 ,公共管理的目的是谋求社会公共利益 ,工商管理的目的是谋求组织利润 ;二是 管理性质不同 ,传统的公共管理具有垄断性 ,工商管理则具有竞争性 ;三是管理手段不同 ,传 统公共管理以行政手段和法律手段为主 ,辅之以经济手段 ;工商管理以经济手段为主 ,辅之 以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点,更要着力找出二者的差异处 , 以求对 公共管理有全面的认识。 ( ) 二 关于公共管理类型 ·78 · © 1995-2005 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved. 论公共管理的社会性内涵及其他 为了加深对公共管理概念的认识 ,我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概 括性认识 ,我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为 ,就宏观而论 ,世上所有的公共事务可 分为三类 :一是国家公共事务 ,二是政府公共事务 ,三是社会公共事务。 1 国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义: “由政治单位在其管 辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能 : ①立法 ; ②司法 ; ③执行、行政管 ① ( ) 理。” 这是广义的政府 国家 观。应当指出 ,这里所指的国家是特指狭义的国家 , 即广义国 家中最重要的部分 ①立法以及 ②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家主权统一和领 土完整 ,制定法律、法规 ,维护社会秩序等 ,侧重于与国体、政体方面有关的 ,关乎整体职能把 握的宏观控制和影响类型的公共事务。 2 政府公共事务。《美国百科全书》指出 : “政府 —词适应于管理团体和国家的机构及 其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机 构及法定程序 ,就这一方面而言 ,政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。 ② 由此可见,政府就是一个国家或社会的治理机构。” 应当指出 ,这是狭义的政府 ,它专指一 个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪 方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、