集体土地制度视角下的小产权房开发管制研究动态分析.pdfVIP

2013年第3期总第 167期 No．3，2013 2013年5月 Mav．2013 集体土地制度视角下的小产权房 开发管制研究动态分析 程 浩 内容提要：近年来，建在集体土地上的小产权房已规模化生成并逐步做大做强，具备了相 当深 刻的社会影响力，成为政府不得不理性应对的一个社会热点问题。中央及有关部委、北京等 地方政府 ，曾分别颁发小产权房开发禁令或禁止性管制政策，但都未取得预期效果。媒体和 学界分别对小产权房开发管制进行 了报道和研究，但提 出的政策建议和理论主张不足以根治 小产权房开发衍生的问题。文章基于集体土地制度的视角，认真审视和研判小产权房开发管 制的研究动态，选择法律的、政治的和管理的路径，建构小产权房未来发展的政策框架。 关键词：集体土地 小产权房 小产权房开发 政府管制 中图分类号：F292 文献标识码 ：A 文章编号：1003—3947(2013)03-0201-11 伴随20世纪90年代开始快速推进的城市化进程和住房商品化演进 ，全 国几乎所有 大中型城市及其近郊，均出现以旧城改造、城中村改造、新农村建设或城乡统筹发展等名 义，在集体所有土地上违规开发建设的小产权房，且呈蔓延之势，逐步做大做强，做成了一 个大市场。究竟该如何突破小产权房开发的政府现行管制政策困境，优化设计一套比较 有预见性、系统性的管制政策框架，以有效管制小产权房开发，防控小产权房过度开发衍 生的问题进一步扩大化、复杂化、尖锐化?这些问题值得深入研究。 一 、 小产权房开发管制研 究的政策背景 从国内媒体报道、学界探讨及有关机构调查数据看 ，小产权房不仅体量庞大，而且波 及面广、问题多、争议大、影响深，已经远远超越了单一的经济或法律层面，上升为综合性 社会 问题 ，成为政府、媒体、学者、开发商及广大民众普遍关注的住房热点问题之一。时至 当下，小产权房还在规模化生成并已做大做强，做成了一个大市场，其建设数量、区域分 布、市场需求等，都已相当庞大，具备了相当深刻的社会影响力，成为政府不得不认真考 作者简介：程浩，深圳大学当代中国政治研究所政治学副教授，管理学博士。 基金项 目：教育部 2013年度人文社会科学研究青年基金项 目《小产权房开发管制政策顶层设计——基于土地制 度与住房政策的视角》。 202 《经济社会体制比较》(双月刊) 2013年第3期 量 、理l生应对的一个重要问题 。 截至 目前 ，中央政府及有关部委、一些地方政府及其有关部门出台的各项针对小产权 房开发的管制政策，都没有取得预期效果。小产权房于2007年上半年经媒体曝光后，国 土资源部、原建设部、国务院常务工作会议以及小产权房问题 比较突出的一些城市政府， 先后发文重申集体土地用途管制政策及房地产开发管理法规，禁止小产权房规模性开发， 宣称小产权房开发系非法行为，劝禁城市居 民到农村买地建房。时至2010年初 ，根据国 务院要求，由国土资源部、住房和城乡建设部牵头的14个中央部委联合成立了小产权房 整治处理领导小组，研究制订相关的处理方案，原计划于2010年底出台，但至今方案尚未 出台。这从一个侧面彰显了小产权房开发管制问题的复杂性、尖锐性。 2011年 1月7日，徐绍史(2011)在全国国土资源工作会议上强调指出，2011年要继 续推进 “小产权房”问题的清理工作。2012年年后，国土资源部关于整治小产权房开发的 工作步伐明显加快：2月 16，在广州召开的 “全国推进构建国土资源执法监管共同责任机 制”座谈会上，国家土地执法监察局局长李建勤(2012)表示，2012年全国将开始选择试点 城市，在试点基础上总结完善政策，妥善处理好现存小产权房的问题。在国土资源部 2012年 2月 21日召开的新闻发布会上，国家土地执法监察局巡视员王宗亚(2012)也表 示，2012年 国土部将联合相关部 门，选择 “小产权房 ”问题相对突出的城市，开展 “小产权 房”的试