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中国养老保险的发展和老年人经济状况 作者：Noriyuki Takayama 亚洲开发银行研究院访问学者 日本一桥大学经济学教授 e-mail: ntakayama@ e-mail: takayama@ier.hit-u.ac.jp http://www.ier.hit-iu.ac.jp/~takayama/ 本文为中国劳动和社会保障部与亚洲开发银行研究院于2003 年1 月 10 月在中国大连召开的中国养老保险改革研讨会特别准备 1 一、 简介 中国的养老保险已有50 多年的历史。养老保险体系正在由以企 业为基础、现收现付模式向社会统筹和个人帐户相结合的部分积累模 式过渡。 然而，中国的养老保险制度仍然面临许多挑战，其中，如逃避、 欠费现象严重，造成过去5 年来养老保险存在严重资金短缺问题。扩 大覆盖范围、更好地实施该项制度也是当前面临的挑战。养老保险方 案的设计也需要进一步研究，以便更大地提高参保的积极性并解决中 长期基金不足的问题。中国养老保险的基础数据缺乏，不利于政策的 确定。 本论文概述了中国养老保险的基本情况。第二部分描述了中国养 老保险的历史背景。第三部分描述了当前养老保险的状况。第四部分 介绍了中国养老保险的几个主要指标和人口变化情况。第五部分描述 了中国老年人的经济状况。中国养老保险的主要内容在另一论文中进 行了描述，并对面临的挑战和政策选择进行了讨论。 二、 历史背景 中国的养老保险正在经历由企业提供养老保护向由社会提供养 老服务过渡。本节概述了中国养老保险的发展历程。 1951 的立法 中国养老保险是在1951 年通过立法建立的。它涵盖城市的国有 2 企业和集体企业的职工。政府工作人员（包括学校、研究机构、医疗 机构等人员）也包涵在该体系内，但农民不包括在内。 男性职工正常的退休年龄是60 岁，至少参加养老保险25 年。女 性职工的退休年龄，工人为50 岁，干部为55 岁，至少参加养老保 险20 年。从事有毒、有害工种的工人可以提前5 年退休。 替代率取决于工作年限，一般为 50％－70％。待遇水平与工资 收入相关，没有统一的待遇。缴费率为3％，完全由企业缴费。缴费 的30%上交作为国家统筹，70%由地方统筹并由工会管理。直至1965 年，养老保险基金存有大量的资金余额。 文化大革命时期（1966--1977） 1966— 1977 年期间，由于作为养老保险的管理机构――工会被 取消，养老保险制度实际上处于停止状态。养老保险基金也被用作其 他目的。所有国有企业都停止缴纳统筹费，实际上每个企业被迫向自 己企业的退休人员发放养老保险待遇。中国由企业提供养老保护的做 法由此产生。然而，在这种安排下，养老金拖欠的现象时有发生，而 且许多老年工人在达到退休年龄后被要求继续工作一段时间。 1978年后的修正期间 1978 年对有关政策进行了修改，将享受全额养老保险金的参保 年限缩短至 10 年并提高了替代率水平，该项修改鼓励了许多人提前 退休。参加养老保险10 年的工人退休后可以领取标准工资的60% （参 加养老保险 15 年的退休后可以领取标准工资的 70%，参加养老保险 20 年以上的，退休后可以领取标准工资的 75%）。国有企业职工退休 3 后可以允许一位子女“顶替”。所有这些做法都极大地增加了养老保 险的支出。 1978 年的政策修订重申了由企业发放养老保险的做法。因此， 基于企业的养老保险做法从此进一步得到强化。 80 年代初期的经济改革 从80 年代初期开始，中国进行了重大的经济改革，给企业赋予 了更大的财政自主权。企业间竞争日益激烈。由于沉重的社会负担， 国有企业在成本上处于明显的不利地位。而且，国有企业在裁员上也 面临很大困难。由于离开国有企