制度嵌入与价值冲突——“飞地”治理中的利益与正义.pdfVIP

制度嵌入与价值冲突 “飞地”治理中的利益与正义 尚建 (华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620) 摘 要：飞地的出现是一个无法回避的政治学与行政学难题。在 中国历史上，飞地或存军事目的，或属 民众 自为，在土地充裕的前提下，国家无须对繁琐的插花地进行不计成本的梳理，飞地治理的最终 目标无非 是理清插花地背后的行政管理关系而已。但是当土地乃至附着在土地上的资源越发稀缺时，土地的归属、 权力的重组、利益的分配、居民的权利等就必须成为治理变革的关注视角。而围绕 “飞地”的管辖争议既是 不同政府之间的权力博弈的表现，也显示了制度嵌入 中的利益与正义之间的冲突。如果这些飞地仅仅停 留 在利益索取，那么就无法真正解决管辖权的冲突。而当地方公共服务实现无差别供给时，“飞地”问题则有 望最终消失。 关键词：“飞地”治理；插花地；公共服务；制度嵌入；价值冲突 作者简介 ：姚尚建(197o__ )，男，江苏连云港人，政治学博士，华东政法大学政治学与公共管理学院 教授 ，主要从事政府理论研究。 中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2012)06-006107 收稿 日期：201209-08 作为特殊 的人文地理现象 ，飞地是指隶属于 飞地是指那些外国的嵌入地 ，其无论法律 、民族 、 某一行政 区管辖但不与本 区毗连 的土地。在20 地理都完全不同；外飞地则是指一个国家的一部 世纪60年代 出版 的 《辞海 》中，对 “飞地 ”进行如 分完全为国外领土所包 围。_2]509这样的概念 同样 下解释 ： “某一土地所有者所 占而与他人土地犬 适用 于国 内政治 ，飞地 (或称插花 地 ，本 文不加 牙交错 的土地 。落人他人 土地界线 以内的小块土 以区分 )的产生在我国是一个普遍存在的人文地 地 ，通常叫 飞‘地 ’。插花地和飞地是土地私有制 理现象 。我国飞地大小不一 ，大的包括好几个县， 的产物 ，不利于合理经营。在社会主义社会 ，土 面积达数万平方公里；小的则有村与村之间的 “插 地转为公有后 ，通过合理规划和调整 ，插花地和 花地”，面积甚至不足 1平方公里。中国最大 的一 飞地逐步消失 。”[1]162但是 ，新中国成立已经过半 块飞地 ，是青海省海西蒙古族藏族 自治州在玉树 个多世纪 ，飞地仍然遍布全 国各地 ，一些新的 “飞 藏族 自治州的西南 的一块飞地 ，面积约有5万平 地”甚至大量产生 ，从而给地方政府的治理转 型 方公里 ，属于格尔木市行政管辖 区域 。_3I2勰 带来 了新 的课题 。 首先 ，军事型飞地的传统形成 。飞地的形成 存在着不同的 目的。国内有学者把飞地的形成原 一 、 飞地的产生 ：政治与经济的双重路径 因分为政治原因、军事原 因和经济原因等。 从 在国际政治 中，飞地存在 “外飞地 ”(Exclave) 历史上看 ，飞地的历史可能早在战国时期就 已经 与 “内飞地”(Enclave)两种概念 ，从定义上看 ，内 存在 。_5]到 了元朝 ，插花地开始大量存在 ，在元 · 61 · ．H大学学耜2012．6 代插花地 可 以有 不 同的层 级。有州一 级的插 花 定义 ，“飞地经济”是指在区域经济发展 的过程 中 地 ：如归州位于河南江北行省境 内，却隶属于湖 形成的与原来 区域在空间上相分离、内容上相联 广行省 。此外还