公共服务领域政府行为偏误的内在机制分析.pdf

……………旦竺獬曼璺婴…j…… 公共服务领域政府行为偏误的内在机制分析 应国良 社会公共服务主要由政府提供。但政府的服务行为往往会发生各种 公麸服务领域政府行为蝙浜的内在机匍分析 形式的变形、扭曲和偏误。本文分析认为，其形成主要在于政府内在利 益替代机制与不完善的运作机制的共同作用。公共服务行为的矫正。应 该通过消除政府由自身利益替代机制所导致的缺陷和公共服务行为环境 的改善两个方面实现。 一、政府公共服务行为及其内在利益替代机制 公共服务行为过程就是政府贯彻社会公众意志，对社会公共事务进 行管理，优化社会资源配置，确保社会有序运作，以实现社会公共利益 和长远利益的过程。政府服务社会公众、服务市场，是通过公共服务行 为，即既通过政府的施政方针体现，也通过政府工作人员的具体行动体 现。政府工作人员理应是社会公共利益的代表，其一举一动都关系着政 府在社会公众心目中形象的好坏，丽社会公众也不是把他们只当作独立 的自然人看待，而是把他们与政府联系起来。政府的方针政策再好，如 果具体执行者不能完完整整地遵照执行，那么人民还会对政府产生误 解。也就是说，政府的公众利益代表的形象，取决于政府人员的具体行 为来形成。公共服务行为偏误是指政府对社会公共事务管理不当或效率 低下，未能有效地组织社会公共活动，甚至阻碍和限制了社会组织功能 的正常发挥，引起了社会公共关系的扭曲，加剧了社会运行机制的缺陷 和混乱，导致社会资源的浪费。公共服务行为偏误的实质，就是政府行 为的公共利益指向与政府的本位利益指向之间的矛盾。公共选择理论认 为，由于外部性的存在，公共物品短缺是市场运行必然出现的现象，而 209 …………j…旦竺茔曼警曼曼婴… 公共物品是非市场、非价格的，它的供应者只能是政府，因此政府行为 具有社会整体的公共指向。但政府官员也是泛市场主体，政府行为偏误 实际上就是政府官员在行政行为中以自身的利益本位指向替代了社会整 体的公共指向。政府决策受到政府利益因素的影响。政府机构本身也不 是一个没有自身利益的超利益组织，不是一个超脱于现实社会经济利益 关系的社会机构，它是由各个机构组成，而各个机构又是由各层官员组 成的。这些官员都是人，“人就是人，人并不会因为当了总经理就会变 得自私，而当了部长就会变得十分利他。”①无论是政府官员，还是政 府机构都有自己的行为目标，而这些行为目标并不总是与社会公共利益 公共服务领域政府行为偏误的内在机制分析 一致的。换言之，政府的行为目标与社会公共利益之间是存在差异的， 甚至其中一部分人会运用自己手中的权力以权谋私，为自己或小集团谋 利益．导致决策非科学化、非理性化。政府公共服务行为会在不同程度 上涉及到政府各方面的利益，本质上也是政府利益再调整的过程。一是 在调整中，会使政府不同部分利益形成差别，使某些部分多获益而使某 些部分少获益甚至遭受损失，这就会引起某种程度的矛盾和冲突。这种 利益冲突极易使政府在公共服务过程中发生菜种程度的偏离，从而导致 某种偏误。二是政府的公共服务行为还与政府不同层次组织的行为发生 某种程度的互动。可以说，公共服务必须通过政府不同层次行为主体的 活动才能实现。于是不同层次的政府组织部门会依据自己的利益要求对 公共服务规划目标所可能产生的后果进行理性的预期，并采取某些措施 来防范公共服务目标的实现对自己的利益所可能产生危害，或争取从现 行政策中获取更大的利益。例如，下级政府成员“向他们的上级输送关 于自己能力的错误信息，因为他们担心正确的信息可能导致上级对他们 提出太多的要求”②。这就导致了统汁资料和