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试析代建制的公共水利工程管理的转型 　摘要：我国公共水利工程建设管理面临的问题越来越多地体现在体制性上，并非在工程本身上。代建制是建设管理体制改革的一种较好的选择。本文总结了面向代建制的公共水利工程行政管理体制转型政策依据，分析了转型的方向、内涵和职能，提出了两种转型路径及其影响的关健因素。 　　关键词：公共水利工程；代建制；行政管理 　　中图分类号：F407.9 文献标识码:A 　　 　　1 引言 　　现行的建设管理体制大致包括招标投标制、建设监理制、项目业主、法人责任制等。当前我国公共水利工程建设管理改革所推行的“代建制”是专业化建设管理的一种方式。专业化建设管理体制是某种体系、制度、方法、形式等制度安排的总称，国际上的专业化建设管理体制涉及的建设管理模式主要有设计一招标一建设模式、设计一建设模式、风险性建设管理模式、代理建设管理模式等。从管理形式上，“代建制”是政府通过市场化操作，通过公开招标选择合适的工程管理公司对工程实施专业化的建设和管理。但是对“代建制”的认识有必要放在一个更加广阔的背景中考虑，“代建制”背后所体现的公共事务管理与市场体制相结合、建设管理的专业化和知识化发展趋势反映了当前中国社会经济发展的基本趋势。同时，长期以来在理论研究中对水利工程建设管理的认识主要集中于对工程管理本身规律的探讨，具有显著的工程特征。然而现实表明，我国公共水利工程建设管理面临的问题越来越多地体现在组织、体制、管理方式等方面，其中的问题并非工程本身的问题，而是体制性问题，对这些问题目前尚缺乏相应的理论指导，在实践中也缺乏相应的指导框架。为此，本文选择面向代建制的公共水利工程行政管理体制转型问题进行研究。 　　2 公共水利工程行政管理体制转型的政策依据及职能在进行专业化建设管理体制改革前，我国主要实行的是项目业主责任制和项目法人责任制。 　　1992年11月，国家计委颁发了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》。规定中指出政府主管部门的主要职能是政府依法对项目企业进行监督、协调和管理，并对有政府投资的项目进行审批。各级政府要为项目企业建设和生产经营创造良好的外部环境。帮助项目业主协调解决征地拆迁、移民安置和社会治安等问题，并搞好其它各项服务工作。在不久之后，水利部于1995年颁发了《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》，国家计委也颁发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》。接着，在2000年5月日，国家发展计划委员会、财政部，水利部、建设部联合出台《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》。从这些规定和意见中不难看出，政府通过政策引导建设管理体制改革向项目法人制转变。在项目法人制中，政府主管部门的职能有了一些变化，主要是专门行使宏观调控职能负责项目审批立项在环保、移民、质量等方面进行监督和协调政府授权的投资机构以股东的身份参与经营。 　　根据投、建、管、用四分离原则，代建制是建设管理体制改革的一种较好的选择。但是对于还在试行阶段的代建制的政策支持目前仅限于具体城市。如《北京市政府投资建设项目代建制管理试行办法》、《广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法》、上海在2001年就先后出台的《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》和《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》。在这些办法和规定中，政府主管部门的职能大同小异，主要是审批立项授权的主管部门或投资主管部门会同项目业主，通过招标或直接委托方式选择代建单位、代建制的指导和协调工作、代建制的组织实施工作。财政局对代建制项目的财务活动实施财务管理和监督，有关行政主管部门做好相关监督管理工作:质量监督、安全监督的管理，组织竣工决算和竣工验收项目后评价工作。 　　可见，随着体制的变化，建设管理模式中行政管理的职能及与其他主体的关系均发生了一些变化。在项目法人制中，行政管理部门开始行使宏观调控职能，在环保、移民、质量等方面进行监督和协调，行政职能弱化。在代建制中，行政管理部门继续进行宏观调控，承担监督管理工作，对质量和安全的监督工作进行管理，所以改制前后政府行政管理部门的职能不断弱化，监督协调职能加强。在项目法人制中，项目法人一般由行政管理部门委托或指派，隶属于行政管理部门;而在代建制中，行政管理部门会同项目业主，通过市场配置选择专业的项目管理公司进行代建，两者间的委托一代理的关系通过合同契约的形式确定。 　　3 公共水利工程行政管理体制转型的内涵和方向在现行管理体制下，许多政府投资公共水利工程项目“投资与建设”、“建设与管理”混为一谈，各级政府直接组织公共水利工程项目建设，自己监管自己，既当裁判员又当运动员，造成了“越位”。在“越位”的同时存在着“缺位”，没有一个合理的制度和方式来管好大量的公共水利工程和建筑市场各主体。所以，公共水利工