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城中村改造的政策执行机制与绩效 ——基于山西省太原市的实证研究 王衡 刘畅 卫晓妮 廖湘林 亢梦迪 上世纪90 年代以来，随着我国城市化进程的快速推进，在北京、天津、上海、重庆、 广州、深圳、武汉、西安、昆明、太原等经济发达的城市39F 1相继出现了原先城区周边的村庄 被纳入城市版图的现象，这些被城区包围的村庄就是城中村。尽管城中村在行政区划上已经 属于城市，但其在社会形态上依然属于农村，因此只有对城中村进行改造，使其在建筑景观、 经济体制、社会管理体制等各方面完全融入城市，才能提升城市化水平、增强城市竞争力， 实现城市的科学发展。多年来，城中村改造一直备受社会各界的关注，这一研究主题也吸引 了越来越多学者的视线，成为了近年来理论界的热点问题。但是纵观现有的研究，我们发现 其中的绝大部分都是围绕城市空间布局、建筑规划、经济改制、开发模式等技术性问题展开， 而以公共政策执行为切入点进行的研究则比较少见。 本团队以城中村改造过程中公共政策执行状况为调研对象，于2008 年7 月13 日至18 日间赴山西省太原市进行实地调研。在调研过程中，我们通过问卷调查、访谈、观察等方式 收集了大量详实的资料和数据，力图对太原市的城中村改造有较为全面的理解和认识。在居 民问卷调查方面，我们在迎泽区郝庄镇东太堡村、万柏林区小井峪村和闫家沟村这3 个城中 村共发放了100 份居民问卷，收回有效调查问卷98 份；在访谈方面，我们走访了大量的城 中村居民并采访了东太堡村村委会主任、小井峪街道办事处党政办公室主任、迎泽区城建局 局长等基层干部。立足于实地调研所获得的数据和资料，我们完成了该篇调研报告。 本报告分为三部分：一、历史与现状；二、机制缺陷分析；三、对策与建议。通过本报 告，我们力图详细介绍太原市城中村改造的现状，较为客观地评估其绩效，并从政策执行机 制的角度着力分析目前改造工作中存在的缺陷和不足，最后提出我们的对策与建议，以供相 关部门参考和借鉴。 一、历史与现状 （一）改造背景介绍 太原市位于山西省中部、晋中盆地北端，濒临汾河、三面环山，是山西省的政治、经济、 文化、教育、科技、交通、信息中心，也是全国著名的能源重化工城市。太原市现辖6 区3 县1 市和4 个经济开发区40F 2 ，在城市建设用地规模控制范围内，目前共有城中村146 个，人 1 在我国，城中村问题在绝大多数经历过快速城市化的城镇几乎都存在，但最为典型的当数珠三角、长三 角、环渤海以及直辖市、省会城市等经济发达地区。 2 6 个市辖区分别为小店区、迎泽区、杏花岭区、尖草坪区、万柏林区、晋源区；3 个县分别为清徐县、阳 曲县、娄烦县；1 市指古交市；4 个开发区为太原市经济技术开发区、太原市高新技术开发区、太原工业园 180 口约25 万人，占地面积约251.6 平方公里。 根据太原市城建部门负责人的介绍和我们的实地观察，目前太原市的城中村普遍存在着 以下问题：（1）扰乱城市总体规划布局。从空间分布特征来看，太原市的城中村主要分布在 城市主干道两侧、规划建设的重要设施用地、城市发展用地之内，它们的存在直接制约了城 市的总体发展布局。（2 ）严重影响市容市貌。城中村里“乱搭乱建、未批先建、批后乱建” 的违章建筑遍地开花，建筑布局杂乱无章，加之道路、排水、垃圾处理等市政设施不配套， 使得城中村道路狭窄、污水横流、垃圾成堆，成为了太原市最“脏、乱、差”的地方。（3 ） 治安状况令人担忧。城中村中往往有大量的外来人口，村民、市民和流动人口混合居住。由 于外来人口管理制度不够健全，许多城中村成了“黄、赌、毒”的温床，恶性事件不断发生。 （4 ）社会管理结构二元化。虽然城中村行政区划上已经属于城市，但其在社会形态尤其是 管理模式上依然属于农村，使得城中村居民在社保、就业、就学等一些方面无法享受到与市 民“同城同待遇”的应有权益，这不仅不利于村民参与城市社会分工和竞争，而且助长村民 养成了一些不健康的生活方式，影响了社会风气。 可见，要解决当前存在的这一系列问题，就必须对城中村进行全面改造，实现城中村地 区与城市其它地区的统筹规划和协调发展。因此，城中村改造是加快太原城市化步伐、改善 城市形象、提升城市竞争力的一项重要战略任务。 （二）改造进展情况 太原市的城中村改造工作从20