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乡镇基层政府是推进我国决策科学化民主化的重要突破口 ——对河南省新县沙窝镇10年决策过程的系统观察与思考 张新光 （信阳师范学院 经济与管理学院，河南 信阳 464000） 一、问题的提出 1987年10月，在党的十三大报告中首次提出了，“要实现决策的民主化、科学化和制度化”。2002年10月，在党的十六大报告中明确地提出了，“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制”。2004年9月，在党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》中还提出了，“要建立决策责任追究制度，健全纠错改正机制”。2007年10月，在党的十七大报告中进一步提出了，“必须坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。迄今为止，我国在推进决策科学化民主化的道路上已经走过了20年的改革与探索路程。总的看，无论是在党和国家的宏观决策层面，还是在地方各级政府的中观决策和综观决策层面，科学决策和民主决策的水平和质量都有了明显的改善与提高。根据国务院法制办最新调查的结果显示，目前，全国大约有80%的市县建立了政府决策合法性审查制度，大约有超过70%的市县建立了政府决策公开听取群众意见制度和政府决策责任追究制度，大约有超过50%的市县建立了政府决策跟踪反馈和绩效评估制度[1]。这表明了，我国县一级政权中已经初步形成了公众参与、专家论证和政府依法决策相结合的三位一体决策模式，并且逐步向规范化、制度化、法律化的轨道发展。 然而，乡镇基层政府作为我国国家权力结构体系中的一个重要组成部分，是党和政府联系亿万农民群众的重要桥梁和纽带，肩负着组织和带领9亿多农民建设社会主义新农村的重大历史使命。长期以来，人们总是习惯把它看作是上级政府的“传声筒”、“收发站”、“减压器”，而忽视其在农村政治、经济、文化和各项社会事业发展中应该具有也必须拥有自主决策和大胆决断的权力地位和重要作用。尤其是目前我国有不少的乡镇领导干部认为：“制定重大决策是上边的事情，下面的主要任务是贯彻执行”。于是，“他们一般喜欢‘硬的’，看得见、摸得着的东西，认为这才是实在的东西；而轻视‘软的’，看不见、摸不着的东西，认为那是虚无缥缈、可有可无的东西”[2](p523)。久而久之，乡镇一级政府逐渐退化成了一种忙于基层繁杂事务的“应酬政治”。从2006年1月1日起，全国统一取消农业税以后，各地掀起了大规模的“撤并乡镇”和以精简机构、分流人员、乡财县管为主要内容的乡镇机构改革运动，这样既造成了乡镇基层政府基本处于一种“有政无财”的尴尬处境，又带来了一个新的问题即“我国下一步的乡镇政府将会走向何方”。因此，近年来学术界相继提出了“撤销乡镇”，实行“县政、乡派、村治”，或者直接推行“乡镇自治”等等不同的改革主张，这不仅表明了人们对乡镇一级政府的地位、功能与作用认识不清，而且显示出了人们对乡镇一级政府到底是“弱化”还是“强化”、“行政化”还是“自治化”的基本判断上存在着严重分歧[3]。为此，本课题组通过对河南省新县沙窝镇自1992年至2002年的10年决策过程的长时段观察和系统分析，试图对目前我国乡镇一级政府的决策现状、问题、经验及其决策机制的基本特征等问题有一个清晰的认识。 二、乡镇政府决策机制的基本特征 我国现代的乡镇基层政权是一个完整而严密的地方行政管理组织系统，它不仅包括作为国家权力机关重要组成部分的乡镇人民代表大会和由它选举产生的权力执行机关乡镇人民政府，而且包括中国共产党在农村的基层组织和共青团、妇女、民兵等群众性团体组织。乡镇基层政府除了具备县市以上的政府组织所具有的共性特征如政治性、权威性、社会性、服务性、法制性等之外，还具有其自身的个性特点如群众性、综合性、直接性、执行性、集散性、务实性和终端性等。乡镇的基本功能主要包括三种：即资源聚集和整合功能、资源加工和转换功能和综合性能量的释放功能。大量的事实经验表明，“乡镇行政对农村经济社会发展正向作用的发挥，依赖于它拥有一种能有效地制定和实施政策，权威地治理乡村社会的行政机制，使乡镇政府成为能够统一组织和管理本行政区域内各项事务、职能健全的一级政权组织”[4]。而目前我国“是一个由中央、省、市、县、乡五级政府构成的行政体系，越是到了最低一级的乡镇政府时，其工作任务和考核目标会呈几何级数增加。如我们调查的一个乡，仅仅是签订目标责任书的上级任务就多达200多项。这样就使乡镇基层政府变成了一个主要面对上级、且以完成