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浅论行政主体与行政诉讼被告的关系及对接 甘肃农业2005年第8期(总第229期)一119一 浅论行政主体与行政诉讼被告的关系及对接 张攀韩守兴 (中南财经政法大学研究生部430060) 摘要:在行政主体和行政诉讼被告的关系上,传统行政法理念认为行政诉讼的被告印行政主体. 除此之外其他的组织和个人都不具有行政主体资格.这一观点首起过积极的作用.但就目前行政法发 展现状来说,其荠蔫已暴露无疑,构建行政主体理论和行政诉讼被告制度的标准不一定要一致,在我 国实行.谁行为,谁被告和行政诉讼被告与行政责任主体相对分离的制度.有其一定的合理性和可行 性,可以弥补传统思维模式的不足. 关键词:行为主体;行政责任主体;行政诉讼被告 按现有行政主体理论的解释,行政诉讼的蔹告必须是行政主体,只有在行政管理活动中作为行政 主体的组织才可能在行政诉讼作为被告.也即.谁主体,谁被告,(行政诉讼法)也是基于此理念,规定 了行政诉讼的被告只能是行政机关,法律法规授权的组织和行政机关委托的组织.除此之外.不具有 行政主体资格的组织也不具有行政诉讼主体的资格.从(行政诉讼法)的规定和现有行政法的理论来 看,行政主体与行政诉讼的被告是合一的,应该来说这样的规定是合理的.但在实践中.行政主体与行 政诉讼的被告制度却无法达到法律制定的初衷.行政主体和行政诉讼棱告是否应该合一,很多学者 持否定的观点,笔者在此亦持否定的观点. 一 ,行政主体与行政诉讼被告合一的不必要性 作为行政诉讼主体之一的被告与行政实体法上的行政主体分别属于不同的领域和阶段,其所莲 循的逻辑并不相同.被告的确定更多地考虑的是如何有利于当事人诉权的行使.只要是行为者实际地 行使了行政权力.就应当成为行政诉讼的被告,虽然被告的确定也会考虑到诉讼后果的承担,但它并 不意味着参与诉讼的主体就必须实际承担最终的实体责任.行政主体所体现的则是实体权力的行使 与实体责任承担的一致性,强调的是某一组织具有行政法上的独立人格.行政诉讼被告的确定是 从程序法角度进行的判断,而行政主体的确定是从实体法角度进行的判断.因而,诉讼主体与行政主 体不必标准一致,也没有必要完全统一,在很多情况下,诉讼主体可以独立于行政主体. 二,现有行政主体理论对行政诉讼被告确认的局限性 现有行政法理论认为行政诉讼被告就是行政主体,即.谁主体,谁被告”,按照这种怼点,不具有行 政主体资格的组织便不具备行政诉讼被告资格.这种.被告即行政主体的思维模式对行政诉讼的实 践产生了饭大的负面影响,在实践中往往会出现一些组织因无行政主体资格而无法确定行政诉讼被 告的情况.例如,一些非行政主体的组织,如党组织,企事业单位等非法行使一定职权后,由于不具有 行政主体资格而不能作为行政诉讼的被告;受委托的组织超越行政机关委托的权限而做出行为的,由 于受委托的组织不能作为行政主体和行政诉讼的被告,也会出现无法确定行政诉讼被告的情况. 此外,诸如村民状告村委会,足球俱乐部状告足协的案件,往往都因为村委会和足协不具有行政主体 资格进而不能作为行政诉讼的被告而法院拒之门外.随着我国行政活动的日益频繁.行政案件也大 量涌现.行政相对人在对行政诉讼被告的选定上,以及人民法院在对被告的确定上都存在很大的困 难.被告即行政主体这一观点越来越不适应我国行政诉讼发展的要求.也受到学者们的质疑.行政 争议发生后.如何确定行政主体来怍为行政诉讼的被告,这对原告来说无疑是一个负担,因为在有些 情况下很难确定谁是行政主体,行政主体之间有时会相互推委,有时做出行政行为的主体本身无行政 主体资格.因而不具有行政诉讼被告资格.这一方面会造成诉讼活动的困难.导致诉讼成本的增加, 另一方面不利于相对人合法权益的保护和法治社会秩序的形成. 三,怎样实现行政主体与行政诉讼被告的合理对接 针对.谁主体,谁被告的局限性,为了便于行政诉讼活动的顺利进行和行政责任的落实,行政法 界有学者提出了.谁行为,谁被告的观点.由做出行政行为的组织或个人.即由行为主体作为行政诉 讼的被告.笔者十分赞同此种观点.这在国外也有先例.在国外许多国家.为了方便当事人进行诉讼. 规定由弓l起争议的行政机关作为被告.把行为主体作为行政诉讼的被告,即是把行为主体作为行政 主体和行政诉讼被告对接的纽带.这在很大程度上能缓解目前行政主体理论与行政诉讼被告制度之 间的矛盾. 当然,用行为主体来替代行政主体怍为行政诉讼的被告,要特别注意两个方面的问题,一是行为 主体作为行政诉讼被告的可行性.也即行政诉讼被告能否完全由行为主体来充当;另一个方面的问 是行为主体与行政主体之间的关系如何理清.行为主体的行为所I起的责任如何承担. 首先.笔者认为行政诉讼被告这一角色完全可以由行为主体来充当.从目前行政法理论上讲,行 为主体并不完全是行政主体,行为主体包括行