对工商监管职能定位的战略思考.docVIP

对工商监管职能定位的战略思考 河北工商行政管理干部学校王瑞萍 工商行政管理部门从1978年创制到现在已走过了近30年的历程。这期间，随着市场经济的不断发展，工商监管职能的几经调整，新颁法律法规的陆续出台，人们对于工商行政管理到底管什么的疑问越来越强烈，并纷纷发表自己的见解和主张。笔者认为，对于这一问题，我们既不能机械地单纯探讨工商监管应当承担什么职能，也不能一味地讨论和强调国务院应该赋予工商部门以何种、何的职权，而是要以工商行政管理部门“三定”方案和现行的法律法规为依据，在国务院职能分工的框架下，从理论与实践的结合上，廓清工商行政管理部门到底应管好哪些领域、应做好哪些事情以及应担负什么责任。 一、工商监管职能变化的轨迹 工商行政管理事业是伴随着市场经济的不断繁荣而逐步确立和发展起来的，其监管职能也随着形势和任务的变迁而不断调整。从1988年中央编办首次确定工商监管职能到2001年的职能分工调整，整个过程可以用六个字来概述：扩权、分权、限权，主要体现在1994、1998、2001年国务院 “三定”方案的三次调整上。 （一）1994-1998年的扩权阶段 从1978年到1994年的16年间，工商行政管理事业蓬勃发展。随着商品经济、市场经济的不断深入，工商监管的职能需要有一个大的调整。1994年在国务院部门进行调整和改革之时，国务院和国务院办公厅下发国发〔1993〕25号和国办发［1994］4号两个规范性文件，对工商监管的职能领域进行扩权，在管理层次上给予提升。 1、职能领域上的变化是：1/企业登记管理制度，由审批制向审批与准则制结合转变；2/监管的职权范围全面拓宽，从侧重于监督管理集贸市场和工业品市场，转变为监督管理和参与监督管理各类市场；3/执法的范围拓宽并转变，拓宽的是从重点查处投机倒把活动转变为依法规范市场交易行为和保护公平竞争，监管的力度在加大，程度在加强。 2、管理层次上将工商监管定位为：从侧重于具体业务管理转变为运用法律和行政手段进行宏观监督管理 （二）1998-2001年的分权阶段 这一次调整，以国发［1998］５号和国办发［1998］62 号两个文件为标志，主要特征是将工商监管的职能核心化和纯粹化，使工商行政管理部门转化为严格意义上的行政执法机关。 国发〔1993〕25号和国办发［1994］4号对工商监管部门的职能定位有两个核心内容：即监督管理和行政执法。1998年在职能调整中把与这两个核心职能不统一的、属于自律性发展、该由专业主管部门或综合经济部门管理的内容划出，使两个核心职能进一步纯粹化。具体表现在国发［1998］５号和国办发［1998］62 号文件中就是：一个划出、两个转变。“一个划出”是将指导广告业发展的职能交给国家经济贸易委员会；“两个转变”有三：1/取消市场培育建设、全国市场布局规划、开展各类交易市场登记的管理职能；2/把引导个体、私营经济发展职能交给有关的行业协会；3/将机关服务事务交给事业单位承担。 （三）2001年至今的限权阶段 这一次调整，实际上开始体现把工商监管限定在一定范围之内，工商行政管理部门只是对市场经济实施监督管理的多个部门中的其中一家，它既不可能无所不管，包打天下，也不是无所作为。这次职能调整体现出国家对经济监管实行分工监管的思路，如国发〔2001〕13号和国办发〔2001〕57号在商品质量上对质检和工商两个部门监管范围的界定。2004年阜阳奶粉事件出现以后，国务院在食品安全问题上，进一步完善这种分工监管的思路，把部门间的工作衔接考虑了进去，按照“一个监管环节由一个部门监管”的原则，采取分段监管为主，品种监管为辅的方式，划定各个经济监管部门的职能分工（农业部门管农产品质量、质检部门管工业产品质量、工商部门管流通领域商品质量、卫生部门管餐饮业、集体食堂的商品质量），如国发〔2004〕23号）、中央编办发【2004】35号。2007年国内国际对中国制造商品的质量与安全一片质疑声中，国务院几次召开关于质量工作的会议，并于2007年7月27日发布国务院令第503号，进一步就危及人的身体健康和安全的食品、药品等规范管理，相应补充出台了在《产品质量法》、《农产品质量安全法》、《食品卫生法》等法律尚不完备的监管措施。就工商行政管理部门存亡问题，2001年国务院将国家工商行政管理局升格为正部级，建立工商行政管理总局，不仅进一步明确了在当前形势下工商监管的重要地位和作用，也表明了工商监管职能在现阶段是不可替代的。 三、工商监管职能的取向 （一）确定工商监管职能的原则，即：职权法定原则 具体来讲是两个方面 一是不要超越国务院“三定”方案规定的职能范围，这里包括国务院在其他规范性文件中做出的职能调整。 国务院 “三定”方案主要是关于部门间的职能分工和职权问题，目前就是五个规范性文件：第一，国发〔20