浅论城管执法体制、模式—.docVIP

浅论城管综合执法— 兼论铜陵城管体制改革 （区政协机关第二委员小组调研材料） （薛小平、张高洁、夏世卿、张宝安、王立群、董成林） 温家宝总理曾经指出：“城市建设和管理水平是一个国家经济社会发展水平的重要标志，是一个民族文明程度的体现。”随着城市经济迅速发展、城市规模迅速扩张、城市人口迅速增加的新形势，城市管理工作面临着任务艰巨、矛盾集中、社会聚焦的多重压力和挑战。2008年，国务院在编制住房和城乡建设部职责时已明确将城市管理的具体职责交给城市人民政府，并由城市人民政府确定市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、城市客运、市政设施、园林、市容、环卫和建设档案等方面的管理体制。如何深化城市内部管理体制改革，按照科学有序、协调高效的要求，设置综合的城市管理机构，明确职责和职能，加强综合管理职能，克服机构重叠、职能交叉，政出多门、分散管理的弊端，理顺建设职能和管理职能的关系，形成建设与管理相互促进、相互协调的机制，全国各个城市都在不断探索。本文从城管综合执法的理论基础，城管综合执法模式比较，结合铜陵市城市管理现状进行探讨，并提出对策建议。 一、城管综合执法的概念及其理论基础 城市管理综合执法是根据“相对集中处罚权”制度的基本原则，通过一定的法律程序，由一个行政机关集中行使城市管理领域相关几个行政机关的行政处罚权的一种行政执法制度。是最近十年我国行政执法体制改革的一种探索。长期以来，我国行政执法体制中存在着职能交叉、权限不清、机构重叠、多头执法、重复处罚、执法扰民等弊端。这些问题虽经多次改革，仍未很好解决。1996年我国颁布施行《行政处罚法》，在国务院的授权下，各地以相对集中行政处罚权为主要内容，选择城市管理领域，开始综合执法试点，如今已进入全面推进阶段。城管综合执法就是相对集中行政处罚权制度在城市管理领域的具体运用，是联系城市管理与相对集中行政处罚权的桥梁和纽带。 城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。广义的城市管理是指对城市一切活动进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。狭义的城市管理通常就是指市政管理，即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。一般城市管理所研究的对象主要针对狭义的城市管理，即市政管理。本文所称城市管理是从狭义层面来说的。 “相对集中处罚权”一词源于行政处罚法。该条第16条规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。由此可见，相对集中行政处罚权制度是指将过去分散在各个行政机关的行政处罚权从原行政机关的管理职能中分离出来，由法定的相对独立的行政机关统一行使的一种法律制度。根据行政法基本理论，行政管理权的内容由审批许可权、收费权、处罚权、监督权四个方面构成。“相对集中处罚权”只是处罚权的集中，而非其他行政管理权的集中。该制度的核心就是将行政处罚权从行政管理机关所拥有的行政权力中剥离出来，单独划归特定机关或专门机关统一行使，以求在行政权力内部形成行政管理权与处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平。 任何制度的提出必须有其理论上的依据。我们认为，相对集中行政处罚权制度的理论基础是分权和制衡理论。分权理论最先由古希腊思想家亚里斯多德提出。亚氏在总结古希腊城邦政治制度和国家权力的历史经验时指出：公职权力一旦被独裁或不加限制时便有被滥用的可能，故而力图以中庸的原则、权力主体的交替、权力机构的分工、职能的细化及相应的法律制度的配套设施来消除实践中曾经出现的和将来可能出现的权力扩张现象，限制权力越界以保证社会正义的实现。启蒙思想家孟德斯鸠进一步阐述了这种观点，他认为：一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。从事物的性质来看，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。 二、城管执法体制、模式及其具体应用??? 城管执法模式是相对集中行政处罚制度在城市管理领域实践过程中形成的理念体系。关于城管执法模式的含义，学术界有不同的看法。叶南客将其定义为“对不同类型城市在各具特色的管理体制、管理机制的组合基础上，实现城市高效有序运行目标的特定方式的形态概括。是城市发展历程的管理经验的总结，有着共性和个性的统一”。 林崇建等认为是城市政府开展城管执法工作的“行政组织体系及其运行机制”。 尤建新等认为“是城市政府在经验基础上形成的理论图式和思维方式”。 ??? 综合以上观点，城管执法模式可以定义为：城市政府在城管执法过程中形成的，具有经验理性的特定城管执法