开发区再开发土地集约利用策略研究.pdfVIP

开发区再开发土地集约利用策略研究.pdf

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0176.开发区再开发土地集约利用策略研究 袁新国 摘要:开发区再开发中土地利用与一次开发具有差异,两者发展阶段不同,注重的目标也存在差 异,一次开发中注重量的扩张,土地粗放发展不可避免,与一次开发不同,再开发注重质的提升, 土地集约利用势在必行;开发区功能完善是宏观上土地集约利用的内涵,产业的更新升级是开发 区土地集约利用的动力,空间上的高强度开发是土地集约利用的外在表现,制度监管是开发区土 地集约利用的保障。 关键词:开发区;一次开发;再开发;土地集约利用;策略 1 重新审视开发区一次开发 1.1 开发区一次开发背景 [1] 城市开发区是以实行一定开放政策为特征的特定地区 。当时开发区设置包括产业转移 的国际背景和计划经济向市场经济过渡的国内背景。 1.1.1 国际背景 20 世纪80 年代初,国际制造业在经历了向日本和亚洲四小龙的第一、二轮产业转移之 后,正在向我国沿海地区城市进行第三次转移阶段。我国设立即为了承接外资,成为外向经 济聚集地、外向型工业化的主战场。 1.1.2 国内背景 中国创办开发区与经济特区取得的成绩具有密切的关联性,特区在开放政策和措施方面 进行试验探索,并取得了一定的成绩。1983 年底和1984 年初,邓小平同志视察深圳、珠海、 厦门经济特区,提出:“除了现在的特区之外,可以考虑再开放几个点,增加几个港口城市, [2] 这些地方不叫特区,但可以实行特区的某些政策 。”因此,在一部分沿海大城市的特定区 域继续实行一些特殊的经济优惠政策,这个特定区域即为城市开发区。与经济特区功能类似, 开发区也是中国探索市场经济的试验田,具有试验和示范的作用。 1.2 开发区一次开发中土地开发特征 1.2.1 政府对土地的大量前期投入 政府对开发区的前期投入是比较全面的,除税收和财政优惠政策外,政府对开发区的土 地的前期投入包括:(1)政府利用行政手段征得农村集体土地并转变为国有土地;(2)将生 地变为熟地,对土地进行基础设施投资,达到“五通一平”或“七通一平”。开发区的一次 开发以新征新占用地为主,政府将生地变为熟地的成本较大,每平方公里约为 1 亿至 1.5 [3] 亿 ,这也在一定程度上决定了政府希望尽快得到回报的愿望。 1 1.2.2 土地政策门槛低 由于开发区在我国“一哄而上”的情况,开发区引资成为开发区在竞争中立于不败的重 中之重,因此,开发区纷纷利用土地优势来吸引企业入驻,开发区竞相以低地价甚至零地价 来招商。开发商征用土地,只要凭立项文件,就可以到土地部门申请用地,企业用地多少同 [4] 企业的生产规模、注册资本、实际需求及资金实力,都没有严格的审核规定 。导致了开发 区中企业“圈地”现象,尽量多占地,主要有以下几种情况:(1)企业提前购买发展预留用 地,一次性拿到近、中、远期用地,而实际上,中期用地用不完,远期用地则远远大于需求, 于是为了“铺满”用地,已建设用地则以低层和绿地的形式出现;(2)企业多拿地,剩余土 [5] 地用于出租而获得收益 ;(3)企业由于资金不足或撤资导致的建设停滞和投资商只炒地皮, [6] 不投资开发,坐等土地升值等土地荒芜现象 。 1.2.3 土地利用重批租轻监管 开发区由于土地财政,政府千方百计出让土地,地方财政收入与土地出让成正比,土地 用途转变增值的收益分配中,政府大约得60%-70%,地方政府以非市场化的方式低价征地, [7] 高价出让模式得到的收益已经成为不少地方创造政绩、增加财政收入等的重要来源 。而企 业多拿地少建设的原因和目的多样,土地闲置不可避免。而政府土地执法监管乏力,对征后 土地的使用不闻不问或任其放任,国家颁布的 《闲置土地处置

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