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欧洲水政策历史研究 方 芬* 摘要：本文以欧共体5 个环境行动计划为主线介绍了欧洲水政策历史演变，并对 各个时期的不同管理方法、重要指令内容作了评析，最后指出欧洲环境政策正日 益走向分权化，水政策与其他领域相结合，走向可持续发展道路。 关键词：欧洲水政策 环境行动计划 环境质量标准 排污限制标准 可持续发展 经过三年多的商谈，欧洲水政策已经出现重大突破。相关立法已经修改，水管理 将出现新的一种方式。2000 年 12月的《欧洲杂志》里公布的新的《欧盟水框架 指令》（2000/60/EC）特别是对欧洲的河流流域管理将具有深远的影响。为更好 地把握欧洲水政策脉络变化痕迹，我们把欧洲水政策历史沿革放在整个欧洲环境 政策的大背景中，以便从宏观上更好地理解其目标、措施、制度。在此我们以欧 盟的5 个环境行动计划作为分析的主线，这些“环境行动计划”（EAP）不仅反 映了不同时期成员国政策策略上的不同取向，而且反映了当时人们对环境问题的 基本看法和不同理解。需要指出的是，这些行动计划并不具有约束力，尽管他们 都包含了具体的行动清单。 一、理想主义的开端（1973—1982） 1972年，首届联合国环境会议在瑞典的斯德哥尔摩召开，随着公众和科学界日 益关注增长的极限问题(limits to growth），执行委员会（Commission）开始 积极筹划制定一个具有EC 特色的环境政策。在欧洲理事会决议制度欧共同体环 境政策的基础上，1973年 12月通过了第一个环境行动计划。 该计划所阐述的主要观点是：经济发展与社会繁荣同环境保护密不可分，并认为 “保护环境属于共同体的主要职责”。为此制定了以下一些重要目标：（1）预 防、减少并控制环境损害；（2）保持生态系统平衡；（3）合理利用自然资源。 需要特别指出的是，第一个环境行动计划强调了为避免发生任何损害环境的活 动，应全面进行环境影响评估。 从这个意义上说，第一个环境行动计划已经包 含了后来的“可持续发展”思想的萌芽。而且，共同体环境政策一开始就是一种 环境思维，并没有将环境政策从属于内部市场的目标。 显然，执行委员会对实现这些宏伟目标过于乐观，而没有考虑到这一影响深远的 政策变化的现实可行性，而正如我们后文将介绍的那样，在随后20 多年的环境 政策制定过程中，这些目标仍是那么遥远。 然而，环境行动计划所采用的方法措施就要现实得多，而没有再建空中楼阁了。 它建议采用一种定义质量目标的循序渐进的方法：首先研究污染物的危害、污染 的成因，然后研究环境目标的评判标准，最后，规定产品和环境质量标准。这一 方法立足于对单个环境媒介（空气、水、土壤等）的保护，我们将在下文对此作 进一步阐述。第一个环境行动计划主要关注水保护和废弃处理，但也涉及到农业 和市镇规划。 就方法和目标来说，第2 个环境行动计划（1977—1981）基本上继承第一个环境 301 行动计划，只是扩展了其关注领域，自然保护受到了重视。 如前所述，在 1973—1981年期间，主要关注水保护，其主要方法是制定质量标 准，这可以从这期间欧共体所颁布的一系列水保护指令得以说明：《成员国抽取 饮用水的地表水水质》（75/440/EEC）、《可游泳水水质》（76/160/EEC）、《保 护改善可养鱼淡水水质》（78/659/EEC）、《水生贝类水质》（79/923/EEC）、 《人类消费用水水质》（89/778/EEC）。 这些立法基本上采用同一种方法：就 水体的特定用途规定一项具体环境质量标准——水质标准，以“限制标准”作为 最低要求，以“指导标准”作为长期目标。一般来说，只有符合严格条件才允许 例外规定，而且各成员国必须定期向执行委员会报告其实施指令情况。 在此，我们对这些立法所采用的这一“环境质量标准方法”予以分析。单独关注 水体某一特定用途的环境质量标准（环境质量标准），表面看来似乎可以改善区 域环境质量，但关于可游泳水域保护的实践经验，却推翻了这一假设。 而且， 仅关注水体的一种用途，从生态学角度来说，往往赋予了该用途不合理的优先权， 而忽视了水体的其他用途，特别是水体原本就存在着的尚未被人类直接进行商业 开发而出售的那部分用途被忽视。 而且，如果仅仅保护可供游泳的水域、供生 产饮用水的水域、供喂养鱼类和水生贝类的水域，区分受法律保护的水域和可被 污染的水域或者实行不同程序的法律保护，忽视了水域相互之间的互相影响、互 相依赖，最终也会影响到对法律所保护的水体用途的实际保护，因为“生态学法 则”的第一法则就是——每一种事物都是彼此相联的。 再者，这种单一