中国政府外债项目效益审计评价.pdf

论文摘要 论文摘要 政府外债项目是指我国各级政府借用国际金融组织和外国政府贷款投资建 设的基础设施、社会发展等项目，我国政府外债项目几乎涉及所有行业和部门。 在改革开放初期，我国的财政状况和经济状况都很差，急需大量资金用于经济 社会建设，世亚行贷款成为我国利用外资的重要渠道。这些国际金融组织贷款 和外国政府贷款由我国中央政府统借统还，再由中央政府层层转贷至县级政府 或项目单位，因此称为政府外债。截至2005年底，全国累计共签约政府外债项 目3549个，政府外债总额达1251亿美元，债务余额为694．2亿美元，若加上国 内配套资金，政府外债项目的总投资额达到近2万亿人民币。 很自然地，这些政府外债项目的效益和对经济社会发展的影响逐渐成为人 们关心的话题：政府该不该借用大量外债?这些项目的立项决策是否正确?这 些项目有无效益?如何评价政府外债项目的效益和对我国经济社会发展的作用? 应该借鉴什么经验教训?今后该不该继续借用大量的外债?等等，都是各级政 府和社会非常关心的问题。对二十多年来政府外债项目的建设运营管理过程进 行回顾，总结政府外债项目的成功经验和失败教训，研究对这类项目的效益进 行评价的方法，分析中国是否应该继续借用政府外债和应如何用好政府外债， 对于我国正在进行行政管理体制、重大建设项目投资体制、政府外债管理体制 等重大体制改革和完善政府外债项目建设程序、提高政府外债项目效益等，都 有重要的借鉴意义和促进作用。 世界银行是最早开展项目后评价的国际组织，它拥有完善的项目后评价体 系和健全的项目后评价制度、标准和方法。世界银行认为对中国贷款项目无论 从宏观角度还是微观角度来评价都是相当成功的，中国作为借款国在世界上具 有“贷款项目质量高、偿债信誉好”的声誉，并把对中国贷款项目作为成功范 例向全世界推广。胡鞍钢教授领导的中国科学院／清华大学国情研究中心汇集了 一批中国的精英，拥有雄厚的科研力量，曾在中国首先对国际金融组织贷款项 目进行了项目后评价，取得了良好效果，总结出国际金融组织对中国贷款有三 大重要作用和六大发展贡献：即种子作用、示范作用、催化作用和发展观贡献、 投资拉动贡献、基础设施建设贡献、减少贫困贡献、知识、制度促进发展贡献 和可持续发展贡献。 1 论文摘要 国家审计署和全国各级政府审计机关从1984年就开始对世界银行贷款项目 进行审计，并对外出具审计公证报告，近几年又对已完工政府外债项目开展效 益审计。审计署的审计手段和审计目的与上述两者略有不同，在同样肯定政府 外债项目取得巨大成绩的同时，发现部分项目存在一些比较严重的损失浪费、 效益低下、管理不善和违法违规等问题，影响了项目资金的使用效益和项目目 标的真正实现。特别是由于国家投资体制和政府外债管理体制存在的缺陷等原 因，一些政府外债项目还不起债或有意逃废债务，造成许多市县级政府不得不 承担偿债责任而且债务负担沉重。 本论文试图通过把世界银行所做的世行贷款项目后评价、中国科学院／清华 大学国情研究中心所做的国际金融组织对中国贷款绩效评价和国家审计署所做 的世亚行贷款项目效益审计的方法、评价指标体系和结果进行比较分析，总结 出两者之间的相同点和特点，取长补短，使项目后评价工作和效益审计更加有 效、客观和更具建设性，促进我国各级政府在投资决策、借用外债和项目管理 等方面更加讲求效益，实现科学化、系统化、规范化。 笔者长期在审计署工作并负责领导我国外资利用审计工作，在长期的工作 实践中切身体会到从体制和制度层面对备方面管理国家事务的程序和方法进行 改革创新的必要性和重要性。笔者负责组织和参与了近几年审计署开展的政府 外债管理和使用情况审计调查和世亚行贷款项目效益审计调查等重大的审计行 动，负责制定了审计实施方案、评价指标体系和调查问卷，主持撰写了全部审 计报告和审计调查报告。本论文进行的研究建立在大量翔实的一手资料和广泛 的文献阅读的基础上，学习借鉴了国内外的外债理论、效益审计理论和项目后 评价理论，采用了文献研究、比较研究、案例分析、统计分析、问卷调查，座 谈讨论等研究方法，收集了各方面调查资料和统计数据，对所掌握的丰富案例 进行了整理、分析和综合，并运用控制论、系统论和信息论观点进行了政府外 债项目管理体制和审计方式等方面的深入研究，提出了对政府外债管理体