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医疗制度建立绩效考核 新型农村合作医疗制度(简称“新农合”)自2003年实施到现在已经8个年头，期间经过了“先行试点———逐步扩面———全面推广”几个阶段，目前正转向规范发展时期。理论界与实务界从不同的角度对新农合建设绩效进行了分析和研究，例如张广科(2008)从新农合的制度模式、财务状况、工作网络三个方面，分析和评价了新农合的支撑能力;再如何世文(2009)基于公共财政理论，对南京市8个县的新农合建设绩效进行了实证研究等。这些都为完善新农合提供了重要参考，但仍嫌不够。本文认为，新农合的建设绩效应该从农民的“主观感受”和制度实施的“客观效果”两个层面进行评价。评价的基础和依据是新农合建设模式及其目标。本文将利用2009年中部四省12个县的调查数据，对新农合建设绩效进行分析和评价。调查采取经验分层和非严格概率抽样原则，通过结构式问卷访问收集数据，发放问卷420份，有效回收420份。 一、制度建设模式与目标 新农合建设模式，决定了新农合的性质和方向，影响制度目标的实现，新农合建设目标，是评价新农合建设绩效的重要依据。 (一)制度建设模式 新农合建设模式，主要包括筹资分担模式、基金统筹模式、费用补偿模式和监督管理模式。从筹资分担模式来看，新农合是“政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资”的农村医疗互助共济制度;从基金统筹模式来看，主要有“大病统筹+门诊家庭账户”、“住院统筹+门诊统筹”和“大病统筹”三种模式;从费用补偿模式来看，新农合是“补需方”、由患者购买“供方”提供的医疗服务，并主要享受“大病补偿”的医疗费用报销模式，实践中的补偿方案包括:起付线、封顶线、补偿比例和补偿范围四个方面的内容;从监督管理模式来看，新农合实行属地管理，由各地新农合管理委员会下设的合作医疗管理办公室负责日常工作的监督与管理。在制度建设模式中，资金分担模式、基金统筹模式和费用补偿模式是制度运行的核心和基础，监督管理模式是制度运行的保障，它们共同决定新农合的性质和方向，影响新农合的建设绩效。 (二)制度建设目标 新农合建设目标，既包括“量”的目标，也包括“质”的目标。“质”的目标是“深度”的目标。“量”的目标是“阶段性”目标，而“质”的目标是“终极”目标。2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》指出:要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，“到2010年新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”，也即实现让农民“人人享有基本医疗保障”的“量”的目标。新农合建设的“质”的目标则包括两个层面:一是保障农民得到基本医疗服务，化解农民的疾病风险(特别是大病风险)，减轻农民的医药费负担，缓解农民“看病难，看病贵”和“因病致贫，因病返贫”的问题;二是通过实现与农户的“疾病风险共担”，提高农民的健康意识、互助意识和健康水平，并最终为建设社会主义新农村和全面建设小康社会服务。 二、农民的主观感受 (一)新农合的福利性新农合的福利性，是指农民以无偿或低偿的方式，获得超过其成本支出的医疗保障、精神愉悦和社会服务。就农民缴费而言，从2003—2011年，农民缴费额度虽有所增加，但农民缴费占筹资总额中的比例却在下降(见表1)。暂且不讲农民医疗待遇的提高，假设新农合的筹资标准是按照大数法则原理匡算的话，那么，农民以年均16.7元的成本支出，获得了年均85.6元标准的医疗保障，其福利性是不言而喻的。新农合实施的目的是为了缓解农民“看病难，看病贵”和“因病致贫，因病返贫”问题，是国家对农民疾苦的关心，是执政为民的体现，国家的重视和关心，无疑让农民倍感欣慰。同时新农合的实施“激活”了破败的乡镇卫生院，国家对增加乡镇卫生院的基础设施投入，为农民获得更好的医疗服务提供了条件。 (二)农民的福利感知福利感知是评价社会福利制度的一个重要指标，它是指社会福利享受者对福利制度为自己带来的实际福利的一种主观认知。新农合给农民带来的福利感知取决于两个因素:一是新农合是否给农民带来了好处;二是新农合给农民带来了多大的好处。为了考察农民的福利感知，问卷中设计了两个具体指标:即“您认为新型农村合作医疗是一种农民福利吗”和“您认为新型农村合作医疗最大的受益者是谁”。见表2。从表2可以看出，新农合的福利性得到了大多数农民的认同，也反应出大多数农民从新农合中得到了“实惠”;但是，农民对新农合的福利感知并没有想象中的那么强烈，新农合的福利性并没有得到充分体现。这一问题，也可以从农民对“新农合最大受益者是谁”的回答中得到解释。一些农民直接质疑医疗提供方通过抬高药价和医疗服务费用，夺取了新农合赋予农民的福利待遇。从新农合的最大受益者与是否是一种农民福利的交互分析来看，二者存在着高度的相关关系(相关系数为0.505)，并且这种相关关系在总体中非常显著。即越是认为新