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农村失独老人社会救助权的国家保障 　　〔摘要〕 农村失独老人社会救助权国家保障的基本内容包括：物质性给付，这是农村失独老人社会救助权之基本保障；服务性给付，这是农村失独老人社会救助权之辅助保障。我国农村失独老人社会救助权国家保障的现状是：给付标准比较低，给付覆盖面较窄，给付政策不公平。社会救助立法是保障失独者权利的有效手段，为此，可以由国务院先行制定《失独家庭社会救助条例》，待机会成熟时，再考虑制定《失独家庭社会救助法》。 　　〔关键词〕 农村失独老人，社会救助权，国家义务 　　〔中图分类号〕D922.29 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）02-0115-06 　　一、问题的提出 　　“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”2013年11月15日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，宣布了这一人口与生育政策的重大调整决定。放开单独二胎生育政策，标志着中国逐步放开严控生育政策向“放开二胎”过渡，这是中国人口和生育政策适应经济社会发展形势所作出的重大调整。但是，毋庸置疑，“自上个世纪80年代初，‘提倡一对夫妇只生一个孩子’政策的实施，无论从家庭和生育个体的角度来讲，在长达二十多年时间里，一对夫妇只生一个孩子也带来了另外的一些问题”。〔1 〕 （P216 ）其中，最能引起人们痛心不已的是那些因独生子女意外死亡的失独者。根据卫生部发布的《2010年中国卫生统计年鉴》中显示：中国50岁以上的失独群体日益庞大，全国至少有100万个失独家庭，而且每年以7.6万个的速度增长。① 就我国农村地区而言，失独家庭的数量也不容小觑。著名人口学家穆光宗教授指出，“根据2000年全国第五次人口普查数据显示，我国农村地区曾经有过一个孩子但现在无后的家庭有57万之多，考虑到1991年以前我国农村极少有独生子女和2000年以后每年出生人口的下降，那么现在我国农村地区这类失独家庭应该在120万以上。” 〔2 〕 （P29 ） 　　面对这一庞大的农村失独群体，相比较而言，生活在城市中的失独家庭至少会有养老保险或最低生活保障，绝大多数还领取退休金，而农村中的失独家庭却没有任何社会保障。他们积极响应履行国家计划生育的义务，并将自己毕生的心血全部用在培养独生子女的身上，失去了独生子女就等于失去一切，剩下的只能是陷入生存困难和老无所依的双重困境 〔3 〕 （P35 ）。从表面上来看，导致这一问题似乎是由失独家庭自身原因造成的，是他们自暴自弃和自我封闭，甚至对未来充满绝望。但从深层次原因分析，造成农村失独老人生活和精神的双重困境，主要应归因于社会，归因于中国的特殊国情，即应归因于国家人口政策“赋予”他们的“特殊义务”。从社会学与法学的双重视角来看，农村失独老人已经不仅仅是一个简单的概念，而是一种严峻的社会问题。为此，笔者试图从“公民权利――国家义务”关系的全新视角 〔4 〕 （P5 ），从保障农村失独老人社会救助权入手，强调国家义务的全面履行，让农村失独老人尽快走出生存困境，重新融入社会，确保老有所依。 　　二、农村失独老人社会救助权国家保障的基本内容 　　从国家与公民关系发展的历史向度来看，国家义务与公民权利已经成为现代国家与公民关系的主轴。“国家应提供金钱、物质或服务以提高或改善人民的物质或精神生活的品质，这是国家的重要任务之所在。” 〔5 〕 （P67-68 ）就农村失独老人社会救助权保障而言，这里的国家义务主要是指国家的给付义务，其内容涵盖物质性给付与服务性给付两种基本类型。 　　（一）物质性给付。农村失独老人的社会救助权物质性给付，是指农村失独家庭在陷入经济困境之中，不足以维持其基本生存，抑或不能使其及家人生命得以延续的情形下，国家应承担直接给付失独老人一定数额的金钱或物质，或与物质相关的其他利益。就社会救助项目而言，物质性给付主要体现在最低生活保障、医疗救助、住房救助、失独扶助金以及节日慰问金等（见表1）。受到地区经济发展水平差异的影响，各个地区对农村失独老人的物质性给付项目并不相同。即使是同一地区，对不同的给付项目规定也是各不相同。 　　表1 江苏省宿迁市农村失独家庭物质性给付项目统计 　　（资料来源：宿迁市统计局、国家统计局宿迁调查队编：《2012年宿迁统计年鉴》） 　　农村失独老人社会救助权的物质性给付依据给付载体的不同，可以进一步划分为现金与实物给付、凭单兑现给付以及资产建设给付等。一是现金与实物给付。现金与实物给付是社会救助权国家给付义务的传统给付方式。实物给付主要是给付主体为农村失独家庭送去的米、面、油等生活必需品。现金给付主要包括最低生活保障金、失独扶助金、医疗救助金、住房救助金、临时性救助金以及其他