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试论公共政策执行的阻碍因素及对策 作者：??张为波　王　莉 转自：http://www.sichuan social science online 来源：《西南民族大学学报》2005/3 公共政策执行是指政策一旦被采纳后,将公共政策所规定的内容转变为现实的过程。其本质上是遵循公共政策指令所进行的变革,是为了实现公共政策目标而重新调整公共行为模式的过程。公共政策执行有着十分重要的作用。美国政策学者艾利森曾指出:“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行。”。然而,公共政策执行的过程不可能是一帆风顺的,它常常会遇到种种不确定性,以至于使公共政策执行的结果往往不能达到预期的目标。??? 一、公共政策执行过程中几种偏差的表现 ??? 公共政策执行是整个公共政策过程的关键环节,也是一项极为复杂的社会实践活动。然而,公共政策执行的结果往往由于多种因素的影响,并不能达到预期的目标。具体来讲,公共政策在执行中的偏差主要表现在以下几个方面:?????? (一)机械执行公共政策?????? 这种执行或者表现为无视公共政策的精神实质,不考虑客观环境条件,对相关问题不能因时、因事、因地做出具体分析,机械地照搬其他地区、部门或行业的公共政策;或者表现为无视公共管理中各种新情况、新问题、新特点,机械照搬陈旧的、过时的公共政策;或者无视公共事务的时效性,在公共政策不到位的情况下,面对亟须解决的公共事务问题无所作为,因坐等上级政策而丧失解决问题的最佳时机。?????? (二)野蛮执行公共政策?????? 在当前社会主义市场经济条件下的公共政策执行应更注重法律手段、经济手段和思想教育手段的运用。然而目前我国在公共政策执行过程中普遍存在着滥用行政手段的现象,有的公共政策执行人员对执行对象动辄命令、强制,使执行对象从心理上和行为上难以接受。行政手段在执行中扭曲变形,演变成野蛮执行,导致干群关系紧张,极大地影响了执行效果。还有一些政策执行人员向执行对象解释政策不够,宣传不到位,忽视了思想教育手段的运用,一旦执行对象对政策不理解,出现为难和抵触情绪,执行人员就采取制裁、经济处罚等方式,野蛮执行公共政策。更有一些政策执行人员采取极端手段,背离工作程序,甚至采用违法违纪的方法执行公共政策。??? (三)扩大范围执行公共政策??? 这种执行或者超越职权范围行使原本不属于自己的权力,侵犯上级领导机关、下级行政机关、平行级单位或者其他社会组织、社会成员的权力与权利;或者单独行使那些原本属于若干部门共同拥有的权力,侵犯相关部门的权力;或者擅自加大公共政策执行力度,改变公共政策执行的方式方法,甚至在提供服务的过程中把自己的意志强加于人。(四)选择对自己有用地部分,片面执行公共政策任何一项政策都是一个多层面、多因素所构成的有机整体,一项大的政策往往包括若干个小政策,它们相互依存,是为了解决共同的政策问题而整体地设计出来的。在这样的情况下,政策执行者应该全面地把握政策的内容,才能避免执行偏差,切不可“断章取义,为我所用”。但有些单位和部门在全局利益和局部利益相冲突时,合自己“利”的就执行,不合自己“利”的就不执行,在执行中“见了黄灯赶快走,见了红灯绕道走”,置国家的政策原则于不顾。??? 二、影响公共政策执行的阻碍因素分析 ??? 当前公共政策执行活动中之所以出现上述误区,是有着深刻的体制和认识等多方面的主客观因素的。 (一)公共政策执行的主观阻碍因素 公共政策执行的主观阻碍因素大致存在以下方面: 1.公共政策执行者的认知缺陷??? 改革开放以来,有一种广泛传播的改革思路,认为改革=放权让利=优惠政策=减免税。受其影响,一些公共政策执行者逐步接受了地方(单位)本位主义的政绩得失观念,即以是否符合地方利益、部门利益和小团体利益,而不是把国家利益、全局利益和长远利益作为判断政绩和领导者个人价值的标准,似乎强调集中、强调全国一盘棋的思想已不合时宜,是传统计划经济的观念,是思想不够解放。于是为地方、部门、小团体争利益跃为领导者执行政策的重要目标。为了达到这个目标,各地曾出现各顾各、相互拆台的情况,极少数地方和部门不择手段歪曲中央政策,使全局利益受到极大损害,这就是屡受中央批评的地方保护主义和部门保护主义。??? 改革开放以来,还有一种被广泛接受的观念,就是功利主义和实用主义的价值观。把实用主义美化为“务实”,把片面追求功利看成有经济头脑。这必然带来政策执行工作中的简单化、短期化、功利化等非理智倾向。 此外,还由于公共政策执行者对公共政策的认识不足进而导致对政策的消极或抵触