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论提高财政支出效率的结构因素 梁东黎 （南京大学商学院经济学系，210093，ldl@nju.edu.cn） 内容提要：财政支出的效率可以通过人均产量和财政支出占总产量的比例来衡量。财政支出结构对财政支出效率有重要的影响。提高公共财政的份额可以提高财政支出的效率。同时，无论是公共财政所占份额较大、还是建设财政所占份额较大，都具有经济上的合理性。杭州市的财政支出效率要高于南京市，其原因在于财政支出结构上的差异。 关键词：财政支出效率 建设财政 公共财政 杭州 南京 问题的提出 在我国经济发展过程中，财政始终处于一种毋庸置疑的重要地位。计划经济时期就不用说了，改革开放以后，财政仍然在发挥极端重要的作用。笔者甚至认为，财政是理解中国经济、乃至中国过渡经济的一把钥匙。中国财政具有两个显著特点：第一，中国财政极深地介入到生产过程中，而不是单纯地提供公共产品；第二，地方财政在促进地方经济增长过程中发挥非常重要的作用。中国财政显著的经济性（或生产性）、中国地方政府在经济发展中的极端重要性，是中国经济增长的长处、还是短处？是中国经济增长的特殊性、还是世界经济增长的一般规律？显然，对这样一个相当大的问题，不能简单地下结论，需要经过仔细的研究。 本文考察地方财政，侧重于财政支出方面，主要关心财政支出的效率问题以及该问题的结构因素。本文的研究，经过推广，也可以应用于一国财政。 本文的第二部分提出一个评价财政支出效率的标准，以便于对各地财政支出的效率有一个基本的判断。第三部分对影响财政支出效率的结构因素进行理论的研究。第四部分运用以上研究对江浙两地的实例进行考察。 评价财政支出效率的标准 根据现有的研究，一般认为，可以运用三种方法对财政支出的效率进行评价，即“成本－收益”分析法、最低费用选择法、公共服务定价法。这些方法都是可行的，当然，都包含一定的困难，而基本困难是缺乏市场评价的机制。问题在于：这些方法都是针对某一具体的财政支出项目进行效率上的评估。斯蒂格利兹说，最重要的一种公共品是政府管理。我们都能从一个好的、有效率的、反应灵敏的政府那里得到好处。而本文正希望把政府作为一个整体、对政府的整个财政支出的效率进行评价。因此，上述三种方法基本上不合用。笔者曾提出如下公式，用以计算公共产品的价值，也可以直接拿过来作为评价财政支出效率的标准： 其中V为公共产品价值，Y为总产出，N为人口，G为财政支出。该式的含义是：公共产品价值等于人均产出除以财政支出占总产出比例的商。当然，由此得出的公共产品价值只具有序数意义、而不具有基数意义。要从基数意义上把握公共产品价值，还需要进一步的研究。 基本的考虑如下：第一，政府每一项财政支出都有其具体的目标，如国防支出是为了保障和平的环境、福利支出是为了实现公平的目标，等等。但是，政府全部财政支出的目标是什么呢？站在纳税人的立场来观察，应该是提升全体居民的福利水平。福利包含多方面的内容，如消费水平、健康状况、公平程度、自然环境、自由的发展，等等。显然，经济发展水平，或者更简单地说，产量、人均产量，是社会福利的基础。另一方面，和其他指标相比，对产量和人均产量的观察最容易进行。因此，本文就以人均产量（人均GDP）衡量政府财政支出目标的实现程度。财政支出和产量之间有什么关系？从供给的角度看，产量取决于生产要素的投入，后者又取决于资源禀赋和制度对生产要素投入的动员。如果竞争比较充分、资源流动比较自由，那么，前者的重要性就会降低、后者的重要性就会更加突出。在一定的范围内，人（政府）是可以选择制度的，如我国的经济体制改革。显然，选择一项制度、维护一项制度，都是需要花费的。在笔者看来，财政支出的本质是：政府用多大的花费来选择和维持一个经济制度。假设A、B两政府的财政支出相同，A政府通过这项支出选择和维持了一个经济效率较高的制度，从而导致较高的产出；而B政府则选择和维持了一个经济效率较低的制度，从而导致较低的产出。那么，我们就说：A政府财政支出的效率较高、B政府财政支出的效率较低。假设A、B两政府选择相同的经济制度，A政府的财政支出较多而B政府的财政支出较少，那么，我们就说：A政府财政支出的效率较低、B政府财政支出的效率较高。简言之，我们认为存在如下的关系：财政支出――经济制度――人均产量。正因为如此，我们用人均产量来衡量财政支出的效率。这种方法无疑具有一定的局限性。例如，如果两地资源禀赋的差异极大，而且资源禀赋对生产的影响极大，那么，产量或人均产量就未必能很准确地衡量两地政府财政支出的效率。再如，如果资源禀赋对生产的影响不大，那么，产量或人均产量增加是否就能说明政府财政支出的效率提