农民市民化问题的思考.docVIP

被征地农民保障与失地农民市民化问题的思考 ——江苏省失地农民的调查 徐元明 关键词：政府征地 农民保障 失地农民市民化 内容提要 因工业化、城市化带来的失地农民群体的保障问题已经引起社会的广泛关注，但是，各地出台的有关被征地农民的保障方案，如提高征地补偿和安置费标准、建立被征地农民基本生活保障基金制度、实行留地保障等，都没有跳出农村的框架。本文认为，农民市民化是不可逆转的社会发展大趋势，失地农民率先市民化是我国经济社会发展进入新阶段的必然要求，为确保失地农民的生活和就业，体现城乡居民的公平国民待遇，必须以城乡统筹发展的思路看待失地农民，通过对失地农民身份进行转换,即把农民变市民，将失地农民纳入城市保障范围，从制度上确保失地农民的长远生计。 改革开放以来，波澜壮阔的工业化、城市化浪潮加快了我国的社会主义现代化进程，也改变了农民千百年来的生产方式和生活方式，由工业化、城市化造成的失地农民客观上推动了历史的发展，促进了时代的进步。但是，现行的体制和制度，城乡分割的格局，失地农民的基本权益得不到应有的保障，大量失地农民生活在城市的边缘，成为“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”，在一些地方，失地农民问题已经成为影响社会稳定和经济发展的重要因素。 去年以来，土地利用和农民保障问题引起中央和地方各级政府的高度重视，把保障失地农民权益问题作为实践“三个代表”的具体体现。各地政府开始重视失地农民的保障问题，纷纷采取措施，如建立失地农民基本生活保障基金制度、完善农村社会保障制度等等，确保失地农民的基本生活。但是，目前各地出台的有关失地农民保障的政策文件和具体措施，都仍然把解决失地农民问题放在农村的框架范围之内，虽然农民的土地成为城市建设用地，而农民的身份却没有得到相应的改变。在就业、子女就学、社会保障等方面享受不到城市市民待遇， 笔者以为，为确保失地农民的生活和就业问题，体现城乡居民的公平国民待遇，必须以城乡统筹发展的思路看待失地农民，通过对失地农民身份进行转换,即把农民变市民，将失地农民纳入城市保障范围，从制度上确保失地农民基本权益，这符合城市化和社会发展的客观规律。 一、农民失地情况 改革开放以来，我国的工业化、城市化步伐大大加快，工矿企业用地、城市规模扩张大量地占用农民土地。由于传统城乡分割的二元经济结构的影响，以及现行土地法规存在的缺陷，在土地的“农转非”过程中，农民应有的权益得不到保障，失地农民的生计令人担忧。 1、农民集体土地所有权和使用权被剥夺 我国的土地产权制度，是国家所有制和农民集体所有制两种公有制形式并存。《中华人民共和国土地管理法》明确规定，城市市区土地属于国家所有，农村和市郊土地，除法律规定以外，属农民集体所有。集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。。 但是，随着我国工业化、城市化的加速推进，公共设施和工矿企业用地大量增加。按照现有土地法规，农村集体土地不能转变为非农建设用地。于是，各地不论何种投资主体搞建设，都首先将农民集体所有土地以征收方式转制为国有土地，远远超出了“为了公共利益”的范围 统计年报资料表明，1979～1996年江苏省各年份经批准而减少的耕地，加上未经批准而实际已占用的耕地累计600万亩左右，年平均占用35万亩。“九五”期间，江苏非农建设用地年均为20万亩左右。2002年，全省申报用地面积54.89万亩，批准用地面积37.18万亩，实际用地面积23.71万亩，其中农用地转用面积19.14万亩。这些转变为建设用地的农用地主要是农民集体所有的土地。1986年末全省耕地面积合计6886.18万亩，属于集体土地面积6716.84万亩。至2002年底，耕地面积为7357.5万亩，其中村组集体土地5053.91万亩，占土地总面积的31.56%，占耕地总面积的68.69%。与1986年相比，全省农民集体土地面积减少1662.93万亩，16年减少四分之一。 2、低价征用，失地农民的生存权、发展权受侵害 根据我国现行法律法规，土地是农民集体所有的财产。但是土地产权的转让，不是按照市场规则进行，我国现行的征地制度至今还是沿用计划经济体制下的模式，政府运用行政权力，强制性地将农民集体土地国有化，由此造成征地补偿、安置费过低，失地农民的生活和再就业得不到有效保障。 首先是国家公共设施建设用地的土地补偿费水平过低。一直以来，国家公共设施建设用地的土地补偿费水平比较低。以交通建设用地为例，1995年沪宁高速公路土地征用补偿费每亩5000元，1998年锡澄高速公路、新长铁路等征用土地补偿费每亩6000元，2001年江苏沿江高速公路征用土地补偿费每亩8000元。 其