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金融监管体制的国别比较 陈 晨 作者简介：陈晨（1982—），男，上海财经大学金融学院博士研究生，现就职于中国人民银行上海总部。研究方向：宏观经济和货币银行。 金融监管体制的不同安排会影响金融监管的效率，金融监管体制的选择与改革问题历来是各国理论界和政界关注与争论的焦点。随着我国现行金融监管体制中的诸多弊端日益明显，如何深化中国的金融体制改革，建立和完善科学、规范、高效、稳健的金融体系，提高金融运行效率并保证金融安全成为未来经济发展亟待研究和解决的重大问题。基于此考虑，本文对国际上主要的金融监管体制进行了比较，权衡各种金融监管体制的利弊得失，为完善和改革我国金融监管体制提供重要的参考依据。 目前，全球金融监管体制主要有四种模式：机构监管（The Institutional Approach）、功能监管（The Functional Approach）、综合监管（The Integrated Approach）和双峰监管（The Twin Peaks Approach）。 一、机构监管 机构监管也称分业监管，是指将金融机构类型作为划分监管权限的依据，即同一类型金融机构均由特定的监管者监管。在金融监管早期，各国的金融监管体制均是基于机构监管的理念而建立的，直到20世纪90年代以前，机构监管理论仍颇为盛行。在机构监管体制下，监管机构依据金融机构的类型进行设立，不同的监管机构分别管理不同类型的金融机构，各监管机构高度专业化，其监管对象的划分只根据金融机构的性质（银行、证券公司、保险公司等），而不论其从事何种金融业务。在金融业内各行业经营界限比较清晰的情况下，机构监管有其合理性，监管的分工明确，既有利于提高各监管者的监管专业化程度，也具有监管竞争方面的优势。但随着金融机构业务多元化，混业经营和金融创新活动模糊了不同金融机构提供的产品和服务的界限，不同金融机构的业务互相交叉、功能趋于一致，机构监管的弊端逐渐显现出来。在混业经营下，机构监管体制面临着各金融机构的不公平竞争、监管套利、监管资源浪费以及存在监管漏洞等诸多问题。在金融机构业务多元化背景下，银行、证券公司、保险公司等往往提供功能相似的金融产品，而这些业务却受到不同监管机构按照不同标准进行的监管，形成监管差别，监管上的差别导致激励方面的差异，使得市场竞争条件出现差别，不利于公平竞争（廖凡，2008）。不同部门之间监管法律规则约束的程度不一，也给被监管者带来寻找监管套利的机会（黄韬，2011）。此外，机构监管还面临着一个更为严重的问题，对从事多元化业务的金融控股公司或全能银行集团的监管存在明显漏洞，难以全面把握集团的整体风险，单一监管者很难采取有效行动来降低系统性风险。 我国是典型的机构监管国家，在现行“一行三会”监管模式下，人民银行主要负责制定和实行货币政策，维护金融稳定；银监会负责监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司和其它存款类金融机构；证监会负责监管证券期货经营机构、证券投资基金管理公司、证券登记清算公司、期货清算机构和证券期货投资咨询机构；保监会负责监管境内保险机构及非保险机构在境外设立的保险机构。 图1：中国金融监管架构 资料来源：根据中国国务院各组成部门相关职能进行整理。 二、功能监管 功能监管是指依据金融体系的基本功能设计金融监管体制，即规定某一类金融业务由某个监管者进行监管，而不论这种业务是由何种性质的金融机构来从事。随着各国金融业混业经营发展加快，功能监管跨产品、跨机构、跨市场协调的优势逐渐显现出来，对机构监管提出了挑战。功能监管倡导者认为金融功能比金融机构更为稳定，金融功能跨时期跨地域的变化更小（Merton，1995）。功能监管能够更好地反映各国金融业混业经营发展对金融监管体制的需求，能有效地解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题，有效解决机构监管模式下金融控股公司或全能银行集团监管中存在的漏洞。由于金融产品的基本功能具有较强的稳定性，所以功能监管也将更有连续性和一致性，基于功能监管的金融体系比基于机构监管的金融体系也更便于政府管理（李成，2008）。 但是，功能监管也存在明显的弊端，在这种监管体制下，各监管机构无法对金融机构的整体状况有一个清晰的认识，特别是无法了解金融机构的整体管理水平、风险水平和清偿能力，这不利于金融体系的稳定（王广谦等，2009）。同时，相比于机构监管，功能监管会增加金融机构的成本。在机构监管模式下，金融机构基本上只面临一种监管机构，而在功能监管下，从事不同业务的金融机构会面临多个监管机构，将会更加频繁地应对金融监管，极大地增加其成本。此外，监管机构之间易出现过度竞争问题。为了获得金融机构的支持，监管机构可能倾向于采取偏宽松的监管政策，进而达到扩大其监管权力范围的目的，这容易导致监管机构风险防范意识下降，监管效率将会降低，在一些情