水污染防治激励制度研究.pdfVIP

生态安全与环境风险防范法治建设 ——2011年全国环境资源法学研讨会（2011.8.6~9·桂林）论文集 水污染防治激励制度研究 洪淳淳 (福州大学 法学院，福州 350001) 摘要：近年来，我国水污染事件（事故）频繁发生，传统的水污染防治方式已经不能有效地防治该类事件（事 故）的发生。本文尝试探讨水污染问题发生之源，从源头进行防治，提出政府主导、市场驱动、公众参与的新 型水污染防治模式，即水污染防治激励制度。 关键词：水污染；激励 随着环境问题日趋严重，保护生态安全已经成为人们的普遍共识。按照国际应用系统分析研究所对 生态安全所下的定义，生态安全指的是“在人的生活、健康、安乐、基本权利、生活保障来源、必要资 源、社会秩序和社会生态安全，组合成的一个复合人工生态安全系统。”1 以此为标准，盘点近年来发生 在我国的几起较为重大的生态安全和环境风险事故（事件），不难发现水污染事件（事故）已经成为该 类事件（事故）的主体：从 2005 年吉林石化分公司双苯厂污染松花江事件，2007 年太湖蓝藻水污染事 件，2008 年云南阳宗砷污染事件，2010 年福建上杭县紫金山铜矿污染汀江事件到最近的中海油渤海湾 漏油导致 840 平方公里水域污染事件……因此，水污染防治是当前我国生态安全与环境风险防范法治建 设工作的重点所在。由于传统的水污染防治调控机制固有的缺陷和不足，水污染防治激励制度开始脱颖 而出，受到政府和市场主体的青睐，但是无论是在立法层面还是法律实践的过程中，水污染防治激励制 度的理论构建和具体内容都尚处于摸索阶段中，并未形成系统化、理论化。在本文，笔者将尝试论证在 我国为何传统的水污染防治制度不能充分抑制住频繁发生的水污染事件（事故），而与之相比，水污染 防治激励制度又具有何种优越性，最后提出在我国建立起以政府主导、市场驱动、公众参与三者有效结 合的水污染防治激励制度。 一、为何传统水污染防治模式不足以有效防治水污染 我国长期以来对水污染行为采取指令式的环保控制手段，如《水污染防治法》中规定“禁止向水体 排放、倾倒放射性固体废物或者含有高放射性和中放射性物质的废水”、“禁止向水体排放、倾倒工业废 渣、城镇垃圾和其他废弃物”等，违反这些规定，一般会受到“责令限期改正”、“停产整治”、“责令关闭”、 “罚款”等行政处罚。然而，尽管我国的水污染防治强制性规定较为完备，现实中频繁的水污染事件（事 故）已经证明这一管理模式并不足以有效地防治水污染，其中最重要的原因可能是中国政治体制中独有 的“条条隶属于块块”决定的，即“ 中国在国家一级产生的大部分治理环境的动力却因分散到多个国家结 构层面而消耗殆尽， 产生的成效也没有多大的具体影响”，尽管环保部门同时隶属于同级政府和上级环 保部门，但是“扩大本地就业和创造新的财富的强大激励，意味着地方政府会规划将它自己的环境部门 所发起的规诫行动的效果降到最低。例如， 一个地方的环境部门对本地某个大型企业收取了罚金，然 后将收取到的数额转而放入地方政府的腰包，政府接着再提供给企业免收大致相当于所征罚金数额的税 收优惠，这样的事例报道出来的也不在少数这样做，不仅环境部门完成了它的罚款责任，而且政府也履 行了它的维持作为本地就业和收入重要源泉的财政状况良好的职责，只有环境在这场游戏中受到损害。”2 此外，传统的水污染防治模式不仅仅市场会将其视为一种负担和压力，产生不了环保的内在动力；而且 对于公众来说，也是不被政府部门鼓励参与到这一模式中来的，因为政府希望管理自身权责范围内的一 切事务，公众参与意味着社会管理模式的转变，意味着政府部门可能增加额外的管理成本，也意味着政 府部门的权力“变小” 了、被“分享” 了，而这是政府部门所不愿意的。因此我们需要探索并建立一种新的 水污染防治模式，以期市场主体、政府官员、公众都能积极地、有效地参与到这一模式并为之努力。 二、为何水污染防治激励制度是解决水污染问题的最佳途径 多数水污染问题产生的最直接原因在于市场主体将水资源的净化能力当做一种公共产品，只有很少 1参见：周卫《生态安全与环境立法》，/article.asp?id=27403 2参见李侃如《中国的政府管理体制及其对环境政策执行的影响》，载于《经济社会体制比较》2011 年第 2 期 中 国 法 学 会 环 境 资 源 法 学