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对洪水风险及开展洪水保险工作的思考与建议 朱兆成 （安徽省防汛抗旱指挥部办公室） 摘要：洪水保险是防洪重要的非工程措施之一，但目前难以正式运作，发挥其应有的作用。本文探讨了洪水风险的特点，就洪水保险立法、开展洪水保险、协调洪水保险法律与其它法律、法规之间的关系等提出自己的看法和建议。 关键词：风险 洪水保险 立法 协调 人类对洪水及其造成的危害的认识由来已久，也采取了一系列防范措施，取得了很大成效。近年，国家防总提出防汛抗旱“两个转变”的重要思路，洪水保险作为防汛重要的非工程措施，为进一步认识洪水风险的特点，规范人们日常行为，加快灾后重建的进度，维护社会稳定，将产生重要作用。但目前缺乏明确的洪水保险法规政策，洪水灾害损失预测困难很大，一场大的洪水有可能导致商业保险公司破产，致使商业保险公司不敢涉足洪水保险领域；同时，开展洪水保险的基础工作很不扎实，部分内容还处于空白或探索阶段，洪水风险区居民的救灾习惯和法律意识淡薄等，都给开展防洪保险工作带来困难。 1、洪水风险 按照现代风险理论，所谓风险就是指人们对未来行为的决策及客观条件的不确定性而导致实际结果与预期结果之间的偏离程度。风险意味着损害的可能性。 1.1洪水风险的特点 可以说，洪水风险是始终伴随着人类进步历程的。洪水是自然界存在的某种变异现象，它的发生完全不以人类的意志为转移。可见，洪水风险具有客观的自然属性。 由于洪水风险的作用主体是人类社会，风险的发生，终究会给人类社会带来影响和破坏；而且，洪水风险的后果不仅影响个人、家庭、部分地区，乃至整个国家或数个国家。洪水不仅影响范围大，会造成人员的伤亡，而且还会造成生产力的破坏，社会财富的灭失和经济价值的减少。在我省大洪水年份，直接洪灾损失都在百亿元以上；洪水带来的不都是灾害，也相应有益处，如补充地下水位，改善水质，被洪水淤积后的土地易于耕种等。所以，洪水风险还具有社会属性和经济属性。 针对某一具体的洪水风险区域，众所周知，相对远离河滩的地区的洪水风险要小于沿河滩地或洼地；高岗地区的洪水风险要小于相对远离河滩的地区；对城区，其它条件相同的情况下，沟河畅通、排水管网设施完备的地区的暴雨洪涝风险要小于其它地区。 由于目前已建有大量的水利工程，水利工程的防洪调度，尤其江河湖库的防洪联合调度，牵涉面广，往往要协调上下游、左右岸洪水风险地区的利益。因此，防洪调度的政策性强，调度原则规定了不同洪水组合条件下相应的调度方案，比如，规定行洪区要先于蓄洪区使用，也就是说一般行洪区的洪水风险要大于蓄洪区。 另外，由于防洪调度决策要权衡当时天气、水情、各地防汛实际状况，协调防汛救灾所涉及到的各个部门，还要考虑当时社会政治、经济大环境等，然后才能实施具体的调度措施，调度决策者的心理压力很大。 因此，针对某一具体的洪水风险区，洪水风险还具有地理位置属性、政策属性和决策心理属性。 对开展洪水保险来说，洪水的自然属性和地理位置属性当是最重要的属性。 1.2洪水风险的管理 现代风险理论认为：客观环境和条件的不确定性是风险的重要成因。尽管人们不能控制客观条件的发生，却可以逐步认识并掌握客观状态变化的规律性，并做出科学的预测和决策，这是风险管理的重要前提。洪水风险属于纯粹、基本、自然、部分可控的风险，风险的统计规律较为明显。就安徽省来说，洪水主要是由夏季暴雨形成，但目前还不能在年初就能准确预测汛期洪水的量级。 由于洪水的自然属性，洪水风险是不能完全消除的，从科学发展观，人与之然和谐相处的理念出发，我们必须要适度承担洪水风险，对洪水风险进行管理。 风险管理的总目标是选择最经济和有效的方法使风险成本最小；它分为损失前的目标和损失后的目标。前者是选择最经济有效的方法来减少或避免损失的发生，将损失发生的可能性和严重性降至最低限度；后者是一旦损失发生，尽可能减少直接损失和间接损失，尽快恢复到损失前的情况。 对洪水风险来说，减少或避免洪水风险的发生是不可能的，如何规避洪水风险实际上就是风险的管理。洪水风险管理的目标应着眼于一旦发生洪水风险，尽可能减少损失。目前防洪的工程措施主要有：山区建水库，沿河筑堤防，建立蓄洪区，开设分洪道等，对洪水进行拦、防、蓄、分等。非工程措施主要有：洪水预警预报、防汛应急预案、防汛物资储备、防汛抢险队伍、洪水保险等。另外。还有灾后重建，恢复生活生产正常秩序，恢复或提高原有的防洪工程体系标准等。 洪水保险作为重要的非工程措施之一，它的运作将在日常发挥规范人们行为、洪水后起到社会稳定器的作用。 2、洪水保险立法 开展洪水保险，制订相应法规须先行。由于洪水风险的属性，不是单个个人、家庭或保险公司就能完全承担洪灾损失。洪水保险也是一个系统工程，涉及保险、水利、农业、财政、民政等多个部门与行业，其中任何一家都不可能做到全额包办，需要全社会合力解决。因此，建