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预算透明：新十字路口的抉择 作者：李炜光 发表时间：2010-3-3 10:44:09 【摘要】预算是社会各阶层、各集团的利益中枢，预算权是政治权力中的核心部分。预算透明涉及政治民主、国民福利、法治化及良好的公共治理。我国目前还处于“前预算时代”，缺乏有效的内部控制与外部监督。明晰预算公开的原则，加强人大职责，鼓励公民参与预算，是推进预算改革进程的必要措施。 　　【关键词】预算透明 公共财政 公民参与 　　预算不是简单的技术或工具问题 　　一个国家的公共财政，简单说，就是“筹众人之钱，办众人之事”。所谓筹钱就是税收，所谓办事，就是安排财政支出，为社会提供公共产品和公共服务，整个过程用一个名词来形容，就是“公共预算”。在现代社会中，预算是社会各阶层、各集团的利益中枢，是联结政府与人民的纽带，是摆脱一切意识形态粉饰的国家组织框架。预算是一个国家所有公共财政制度的“元规则”。预算一旦被批准，就成为立法机构对政府的授权或政府对立法机构的责任状，政府及其公务人员必须严格依据预算花钱，凡没有列入预算的公款便不能动用。 　　可是我们对预算的认识仍比较肤浅。“预算是财政的年度收支计划”，这至今还是财政学专业教科书上的描述。预算虽然是“计划”，但不仅仅是计划。计划只是表面，实质上，预算政治是法律，是国家基本制度的“台柱子”。预算历来被称为“国家的钱袋子”，而掌控这个钱袋子的权力，是政治权力中最核心的部分。要了解一国政治，必先了解预算;要了解政策的受益者或受害者是何人，答案也可在预算中寻找。所以预算本质上不是政府单方面的事，而是全社会、全体国民的共同之事。预算名言“征税的权力是事关毁灭的权力”，讲的正是这个道理，预算原本就不是一个简单的技术或工具问题。 　　预算透明为政府施政行为提供正当性 　　任何意欲走向清明的权力，必然以透明为首要条件。如果政府的活动不公开、不透明、不受审查、不可争论，就难以得到立法机构和社会公众的有效监督，腐败和公共资源被滥用的危险就大大增加。政府行为不透明还会增加公民对政府的不信任，于构建和谐社会多有不利。公共预算是所有涉及行政透明度问题中最大的问题。由“众人之财”的性质所决定，预算必须严格接受立法机构与公众的监督，预算的编制、审议、执行和测评结果应该全部公开透明，让广大公民及时了解预算各个环节的争议情况及利害关系。 　　预算透明涉及政治民主、国民福利、法治化及良好的公共治理，可为人民对政府收支活动进行约束和监督、提高政府财政活动的绩效，增强政府的合法性和可信度，为良好的公共服务提供一套卓有成效的方法和技术。预算公开，公权力才可自证清白，才可防止官员滥用权力，公务人员才可理直气壮地履行公务，才可以更好地保护公务人员的安全，社会公众才可据以确定自己投资和消费的选项，人民及其代议机构(人民代表大会)才可对政府的财政税收行为进行问责和实施全程的控制与监督。而这一切，也才是公共预算公开与透明的目的之所在。预算不透明，很难说政府的施政行为就一定是正当的、合法的，是受人民欢迎的。 　　如果缺乏对预算的控制和监督，公共部门就极有可能出现耗费纳税人的钱财越来越多，而服务的质量却不断下降的情形。人民虽承受沉重的负担，却无法享受优质的公共服务，不得不供养一个越来越臃肿的政府。面对公众日益强烈的服务需求，公共部门的回应却极其缓慢且令人失望，继续一手向民间无休止地攫取资源，一手却把资财更多地应用到自己的身上。这种情形，在西方国家历史上曾多次出现，这是他们极为重视构建阳光预算的主要原因。我们现在开始尝试进行一些预算制度改革，如部门预算、零基预算、绩效预算等，都是“舶来品”。 　　由于预算本身就是为了限制公共部门(主要是政府和居垄断地位的国有企业)的规模和职能范围而设的，现实中，强大的行政权力经常成为推行预算透明的主要障碍。所以，预算透明与权力垄断无疑是一对“天敌”的关系。 　　在过度集权和缺乏约束的预算体制下，公共部门是否按照人民的意愿安排使用那些得自人民的资源，并产生人民所期待的结果，在大部分时间里，并没有被严格地监管和追究。久而久之，“只问过程、不问结果”便成为一种惯例，公共部门及预算的主导者们可以理所当然地忽略预算透明的问题，而把社会公众拒之于预算的大门之外。 　　在过度集权和缺乏约束的预算体制下，公共部门成为财政资源和公共服务供应的绝对垄断者，也成为自利者，自我消费、自我滋养。它所承担的公共责任便会被放到次要的位置，它所提供的服务，其数量和质量必定是下降的趋势。由于任何其他机构无法对它施加压力和有效监督，重投入而不重结果，不向社会提供财务报告，财政信息不公开、不清晰、不真实，就经常成为误导宏观决策和民间投资的因素。 　　在过度集权和缺乏约束的预算体制下，政府及其官员无须认真地证明财政支出的合理性和正当性，也可以不受资源使用结果的影响，照样可