迈向连片特困地区贫困治理的理论创新.docxVIP

发展的想象力: 迈向连片特困地区贫困治理的理论创新吕方〔摘要〕新阶段，我国扶贫开发工作的主战场转移到“连片特困地区”。所谓“连片特困地区”不能仅就其地域范围、贫困规模、贫困程度及减贫工作难度等表面特征来理解。既往的贫困治理实践，虽然取得了宝贵的经验，但“连片特困地区”的扶贫开发事业，需要通过体认“连片特困地区”减贫与发展道路的独特性，激活“发展的想象力”，开创新型的贫困治理模式。这里所言的“发展想象力”包含着多元发展、多重视角、文化自觉三个层面的基本内涵。〔关键词〕连片特困地区; 发展的想象力; 贫困治理; 多重视角; 政策自觉伴随着我国贫困治理总体形势的变化，中国的扶贫开发事业进入了新的阶段。我们可以从几个方面来理解“新阶段”的基本内涵。首先，从贫困人口的总体规模来看，经过二十余年的贫困治理实践，我国绝对贫困人口数量大幅缩减。参照国家农村扶贫标准，我国的农村绝对贫困人口的规模从2000 年的9422 万人，下降为2010 年的2688 万人，农村贫困发生率更是下降到2． 8%。〔1〕然而，还应该清醒地认识到，虽然绝对贫困人口的总体规模有了大幅度的缩减，但如此重大成就的取得，得益于上世纪70 年代末以来，中国农村改革的实施和中国经济发展的良好总体形势，尤其是近十余年来中国经济保持了持续的快速发展，新千年，中央政府出台的一揽子惠农政策的颁布更是为贫困治理提供了强劲支持。然而，步入新阶段，单纯的经济增长已经很难继续为贫困问题的治理提供有力的支撑，贫困治理的理论和实践模式迫切需要创新。其次，绝对贫困人口的分布特征呈现出“大分散、小集中”的趋势，新阶段，我国的绝对贫困人口主要分布在“连片特困地区”。据统计，全国14 个集中连片特困地区中，农民人均纯收入2676 元，仅相当于全国平均水平的一半; 在全国综合排名最低的600 个县中，有521 个在片区内，占86． 8%。〔2〕所谓“连片特困地区”，不仅是指这些地区贫困的范围广、程度深、扶贫开发工作难度巨大，更为重要的是，随着我国经济发展的阶段性特征转换，既往的减贫模式，已经很难适应此类地区的贫困治理事业，迫切需要完成理论视角的转换。同时， “连片特困地区”多具有自然地理条件的复杂性和经济社会文化多元性并存的特征，以“发展主义”为核心的“同质化”贫困治理方案，不仅难以实现减贫的目标，反而会面临巨大的生态风险、社会风险和文化风险。最后，国家财政能力的增强为“连片特困地区”的减贫与发展，提供了良好的基础，但另一方面，此类地区的发展面临着资源、生态、文化等多方面的约束。中国扶贫经验的重要组成部分，是国家对贫困地区发展的政策性倾斜，新阶段国家财政能力大幅增强，在“连片特困地区”减贫与发展的国家投入能力也将获得相应的提升。然而，也需要看到，“连片特困地区”的贫困问题具有自身的特殊性，其减贫与发展有着自身独特的规律，此外，随着我国主体功能区划的明确，和生态治理目标的提出，此类地区的发展道路面临着诸多的现实约束。可见，新阶段扶贫开发工作主战场的转移，提出了一系列重要的理论和政策命题。破题新阶段扶贫开发事业的关键，在于“连片特困地区”贫困治理的理论创新。鉴于此，本文聚焦于“连片特困地区”的贫困治理，从认识连片特困地区贫困问题的特殊性入手，分析既往扶贫开发模式的基本成就和局限，从新发展主义的理论视角，尝试阐述新阶段贫困治理的理论基础，进而提出“连片特困地区”贫困治理政策创新的问题。一、迈向连片特困地区的贫困治理无论是对于政府还是知识界而言， “连片特困地区”均属于较新的概念。目前，我们还没有看到对于“连片特困地区”概念的理论界定。这种状况，很大的原因在于“连片特困地区”自身的复杂性。从图1 我们可以看出， “连片特困地区”散布于我国广大的地理版图之内，自然地理条件和经济社会发展状况均存在着较大的差异。因此，所谓“连片特困地区”主要是一个集合名词，具有较高的抽象层次，很难具体到对每一个地区特征的描述。当然，这一概念，也在一定程度上说明了这些地区的某些共性问题。例如，这些地区均是贫困范围广、贫困程度深、扶贫开发工作难度巨大的区域; 同时，这些地区是我国少数民族的主要聚居区，和生态高度脆弱的地区，既往的贫困治理模式，在这些地区很难奏效。图1 连片特困地区分布图( 图片来自于人民日报2011 年12 月7 日，第二版)在这些共性特征之外，深入分析就会发现，新阶段国家确定的这14 个连片特困地区，在片区之间、片区内部都存在着较高的异质性。这些异质性体现在自然地理条件、经济社会发展状况、民族文化特征等众多方面。从自然地理条件来看，14 个连片特困地区涵盖了我国的主要山脉地带、荒漠化地区、高原地带、喀斯特地貌地区等，这就意味着，这些地区属于贫困问题与生态脆弱高度耦合的区域，每一个片区减贫与发展所面临的生态约束、资源约束均