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面向发展不确定性的城市总体规划评价方法构建 ——以无锡总体规划实施评价为例 陈 烨 罗震东 摘要：规划回顾与评价是城市规划向前发展的基础，没有应对发展不确定性的规划评价框架，必将阻 碍城市规划工作的有效开展。中国的快速城市化过程与整体发展转型阶段带来巨大不确定性，研究应对发 展不确定性的评价方法具有重要的理论和现实意义。在总结不确定性影响下的规划评价理论的基础上，考 察了国内主要规划评价实践中对于不确定性要素的研究成果，提出规划评价的理念需要面向发展不确定性 进行转变，进而构建在现行城市总体规划编制要求下能够应对发展不确定性的规划评价体系，并以无锡城 市总体规划评价为例，探索评价方法的实效。 关键词：不确定性；总体规划；评价；无锡 1、引言 发展不确定性是城市规划必须面对的客观存在，是城市规划“终生的对手”。改革开放 以来的快速城市化进程与国家整体发展转型的特殊阶段，使得中国城市面临着日益巨大的发 展不确定性，城市规划工作的压力不断加剧，急需面向发展不确定性的规划编制理论与方法。 以回顾历史和总结经验为主要出发点的规划评价是城市规划运行的重要环节，是城市规划活 动开展的重要基础。进入21世纪以来，国内许多典型城市开始尝试城市总体规划层面的回顾 评价工作。《城乡规划法》的颁布实施，进一步强化了城市规划实施评价作为城市总体规划 编制重要组成部分的地位，规划评价工作开始受到越来越多的重视，研究面向不发展确定性 的规划评价理论与方法也日益迫切。 考察目前国内的评价实践，主要是作为制定近期建设规划和规划修编中的一项程序而开 展。评价在对规划实施进行回顾、总结的基础上，结合新的发展形势和背景，考察规划推进 的战略与策略要点，最终形成较为具体的面向未来的规划调整和实施建议（见表1）。然而， 由于规划体制等多方面的原因，目前的规划实践对于发展不确定性的认识不够充分，尚未系 统性的厘清在现有总体规划框架内规划评价的目的、意义和方法等基本问题，因此无法真正 构建起完整的、面向发展不确定性的规划评价分析框架来有效指导规划评价实践。针对当前 表1：国内典型城市规划实践总结 2001 年《深圳市城市总体规划 2004 年《广州市城市总体发展的 2008年《南京城市总体规划实施回 检讨与对策》 回顾与展望》 顾评价》 现状城市发展特征与存在问题； 城市内外部形势分析与趋势判断； 现行总体规划编制的主要内容； 城市总体规划的近期实施评价； 规划实施对广州城市发展的影响； 现行总规引导下的南京城市发展； 城市发展面临的新形势与挑战； 规划推进若干空间战略与策略要 城市发展中的主要问题与成因； 城市未来发展目标与发展策略。 点。 本次总规修编背景和工作建议。 来源：笔者根据相关规划整理 320 复杂的不确定环境，从实用主义的角度研究应对发展不确定性的评价理念与方法，建立系统 合理的评价框架，具有重要的理论与现实意义。 2、发展不确定性与规划评价研究进展 2.1、发展不确定性的分析 规划的超前性决定了规划是针对普遍的未来不确定性而展开的工作（孙施文，2007）。 未来的不确定性是规划的一个普遍的话题，总体而言，可以将城市规划中的不确定性具体分 为外在不确定性和内在不确定性（孙施文，2007；李峰，2006）（见图 1）。 外在不确定性是指规划系统外部环境的不确定变化，它影响规划系统的运行，但规划系 统本身无法调节和控制。外部系统的规律具有客观性和不确定性，客观性决定了规划能够适 应并利用这种规律来实现规划目标，而不确定性表明规划无法完全了解并掌握这种规律。外 在不确定性因素主要有三个方面：（1）社会经济不确定性因素：主要指外部的社会环境、经 济环境的变化，它的不确定性程度较小，在一定时期、一定地理范围内，社会经济的演化过 程有一定的规律性，这种规律在一定程度上能够被掌握和利用。例如，经济全球化的趋势、 地区的人口结构的变化等。（2 ）自然环境不确定性因素：主要指生态环境的自然演化，它的 不确定性程度可大可小，例