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地方政府融资平台风险管理之二——地方政府债务风险管理 城市投融资部 葛芳芳【摘要】在上期《现代方略》的“地方政府融资平台风险管理之一平台风险表现及成因分析”中我们提到，随着地方政府融资平台数量的急剧扩张、平台负债大幅膨胀。然而，地方政府融资平台不同于一般意义上的工商企业或事业法人，其经营与运作多数依托于地方政府，公司投资的公益性项目还款来源主要靠财政，因此，对其风险管理不能仅仅按照一般企业风险管理模式对平台公司个体进行分析，更应该跳出平台公司本身，对其所依托的地方政府财政状况及综合实力进行分析，从而初步匡算地方负债边界和偿债能力。【正文】一、地方政府债务风险的基本界定（一）地方政府债务分类虽然《预算法》第二十和第二十八条，以及《担保法》第八条通常被联合解读为地方政府不得举债、发行债券和提供担保，但地方政府通常都有合理的规避方式摆脱这些法律条款的束缚，其中最典型的自然是各种融资平台的设立。在审计署2010年组织全国部分省市县进行的地方政府性债务审计调查（以下简称“第一次审计”）工作方案中对政府性债务的定义为：“地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业、公用事业单位、融资平台公司等为公益性（基础性）项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务，以及地方政府（含政府部门和机构）为竞争性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。”审计署2011年在全国范围开展的地方政府性债务审计（以下简称“第二次审计”）沿用了这一定义。尽管对地方政府性债务的定义没有原则性的变化，但审计署组织开展的两次审计，在地方政府性债务的分类原则上存在比较大的差异。第一次审计工作方案中将地方政府性债务分为政府负有直接偿债责任的显性债务、政府负有担保责任的或有显性债务和政府负有兜底责任的或有隐性债务三类。这是一种按照政府偿债责任由近而远的标准进行的分类，我们称之为“责任分类法”。第二次审计工作方案中将地方政府性债务分为地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务和其他相关债务三类，这是一种按照还款资金来源是否为财政性资金为标准进行的分类，我们称之为“来源分类法”。表1：第二次审计地方政府性债务分类第二次审计：来源分类法地方政府负有偿还责任的债务：●地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务●政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购等方式形成的债务中，确定由财政资金偿还的债务●地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账地方政府负有担保责任的债务：●政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入、经营收入等非财政资金偿还，且地方政府（含政府部门和机构）提供直接或间接担保的债务●地方政府（含政府部门和机构）举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务其他相关债务：●政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府（含政府部门和机构）未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）在审计工作中，审计署对来源分类法的判断流程进行了梳理，如下图：（二）地方政府债务风险地方政府债务风险具有以下的基本特性：一是客观性，地方政府债务风险是客观存在的，它是不以人的意志为转移也不是由于人的心理作用而产生；二是可测性，地方政府债务风险是完全可以测量、评估、控制和防范的；三是不确定性，这是指地方政府债务风险程度的大小和风险转变为现实损失的时间和地点在事前是不能确定的，也就是具体的时间具有不可知性；四是风险的不利性，地方政府债务风险的各种表现形式，诸如发生损失、失败等可能对风险主体来说都将是不利的；五是风险与利益的对称性，地方政府债务风险和地方债务资金的收益这两种可能性对于地方政府这个主体来说是同时存在的，其中风险是获得利益的代价，而利益是承担风险的报酬。地方政府债务风险有多种分类方法，现代集团按照风险的表现形式将地方政府债务风险分为四种类型，见表2。表2：地方政府债务风险类型地方政府债务风险类型内容规模风险地方政府债务由于规模过大而可能导致的到期债务无法完全偿还的风险。结构风险各类地方政府债务状况结构所显示的风险，这种风险包括直接显性债务的结构、或有债务风险的结构、隐性债务风险的结构以及他们在总债务结构中的构成比例。效率风险由于债务资金的使用效率和管理效率不高所可能导致的债务资金不能有效使用的风险。外在风险由于地方政府无法清偿到期债务所引发的其他风险，当地方政府出现不能偿还到期债务的时候，其可能采用多种方式来偿还债务，这些方式包括挪用其他财政支出资金、增加税费或向上级政府转嫁债务等多种形式，在这种情况下将可能引发其他财政支出项目资金缺口从而进一步增加社会的不