农村公共产品供给制度变革.docVIP

新农村建设视角下的农村公共产品供给制度的变革 摘 要：增加农村公共产品供给、提高农村公共产品供给水平是是开展新农村建设的关键。建国以来，我国农村公共产品供给制度经历不同阶段的历史变迁。目前，我国城乡公共产品供给失衡及农村公共产品供给效率低下。是在新一轮的农村建设中，亟需提供良好的制度环境和合理的制度安排，优化农村公共产品供给机制，使农民真正享受到其本应享受到的与经济发展同步的社会福利。 关键词：新农村建设 农村公共产品 供给制度 1.我国农村公共产品供给制度的历史变迁 农村公共产品是指农村社区内满足农民生产和生活需要的具有非竞争性和非排他性的产品及服务。农村公共品供给制度是指关于农村公共产品的供给责任、供给主体及供给渠道等方面的设置及安排。①建国以来，我国行政体制、财政体制、农村政策以及农村治理结构均发生了一系列的改革与变化，并由此带来了农村公共产品供给机制的变迁。 1.1集体化时期 20世纪50年代以来，我国农村地区实行“政社合一”的人民公社制度，人民公社既是我国集体所有制的经济组织，也是农村社会的基层政权。 1.21978年至税费改革前 改革开放以来，农村土地开始实行承包责任制，农村集体组织也逐渐虚化。 1.3后农村税费改革时期 为减轻农民负担，2000年，我国首先在安徽省进行农村税费改革试点，之后又在其他省份逐步推开，并于2003年在全国范围内全面推行。 1.4新农村建设时期 2005年10月11日，十六届五中全会通过的《中共中央关于第十一个五年规划纲要》中提出了“新农村建设”。 2006年，我国取消农业税，终结了中国历史上存在了两千多年的“皇粮国税”，为了弥补取消农业税给基层财政带来的压力，中央政府加大了对农村公共事业和公共品供给的转移支付力度。 2.我国目前农村公共产品供给制度面临的困境 2.1农村公共产品供给责任划分不清 目前，我国的行政层级较多，为五级行政体制，事权和财权的划分存在难度。分税制改革主要对中央政府与省级政府之间财权和事权进行了划分，而省级以下各级地方政府之间事权的划分缺乏相应的法律依据，财政责任也比较模糊。农村公共产品供给责任的分担涉及政府间利益的划分，上下级政府为了追求自身利益的最大化，必然会进行有利于自己的策略选择。与此同时，财权却呈现逐渐向上级集中的趋向，政府层级越高，财权就越多，财力也就越强；反之，政府层级越低，财权就越少，财力也越弱。这种“事权下放、事权集中”的取向导致了基层政府的财政压力日益严峻。 2.2支农资金的转移支付制度不完善 我国“财政漏斗”现象的存在导致支农资金损耗严重。支农资金要经过省，再经过市，然后经过县，最后到达乡镇财政，部分再由乡镇财政拨付给村级组织。由于分配链过长，财政资金在拨付过程中时常遭遇体制漏斗，被挤占、侵占的现象时有发生，有的用于平衡预算，有的用于弥补行政经费，还有些用于建房买车等，而真正用于农村公共产品供给的资金有限，转移支付的效果大打折扣。同时，我国的专项转移资金存在多头管理、多渠道分配的问题，导致项目点多面广、资金分散，相当一部分存在交叉重复。一些善于“包装”的项目往往可以从不同口径的部门得到专项资金，造成专项资金分配的重合性和低效性。此外，中央和省级政府在拨付专项资金时，一般要求地方政府筹集相应的配套资金。富裕地区一般依靠其较强的财力，从中央获得较多的转移支付款；而贫困地区由于财力有限，通常无法提供配套资金，有的地方就会采取借债、寻租或欺骗的方式争取专项资金，而有的地方则根本无法获得所需要的拨款援助。富裕地区和贫困地区在获得专项补助中出现的“马太效应”，与转移支付的均等化目标大相径庭。 2.3“供给主导型”决策体制导致农村公共产品供需失衡 农民是农村公共产品的需求者,从理论上来讲，农村公共产品的供给应该以满足农民偏好为取向。在现实中，国家未能建立有效的识别机制来回应农民的需求。农村公共产品的供给决策往往来自于各级政府及相关部门自上而下的行政命令，其供给总量、供给结构和供给程序多数由乡镇及乡镇以上政府部门以政策规定的形式下达。在“晋升锦标赛制度”的作用之下，基层政府作为理性的经济人，更加热衷于提供凸显政绩的公共产品，偏好短期的、见效快、显化的硬性公共产品，例如各种小康工程、达标设施、标志景观等；而对于一些长期性、战略性、无形的软性公共产品，如环境保护、文化教育、卫生等，则缺乏足够的动力。从另一方面来看，在新农村建设中，农民的利益诉求日益多元化，而农民需求表达渠道又相对单一，这些都使得农民的利益诉求不能有效地到达决策中心。新农村建设在现实中也走了不少弯路，比如不少地方忽视农村特点，照搬城镇住宅小区的设计，导致农村建设风格千篇一律；或是强征土地；亦或是眼睛盯着农民手中的宅基地，以‘建设新农村’之名强制农民“上楼”；等等。农民在缺乏诉求表达途径的情况下，采取暴