新型城镇化融资中的财政与金融协调模式研究——基于土地增值收益管理的视角.pdfVIP

2013年11月 理论学刊 №v．2013 J0u瑚叫 ND．1lS盯．No．237 第1l期总第237期 田崩，ry 新型城镇化融资中的财政与金融协调模式研究‘ ——基于土地增值收益管理的视角 彭江波，王媛 (对外经济贸易大学金融学院，北京100020；中匡lJ,-民银行济南分行金融研究处。山东济南250021) [摘要]分税制背景下，不合理的土地增值收益管理方式对我国城镇化进程中财政、金融融资手段及二者的协 调机制产生阻扰效应，导致扭曲的“土地财政+融资平台贷款”模式。改变既有土地增值收益分配方式是纠偏城镇化 融资模式的必要环节。借鉴国外土地增值收益分配的方式及经验，我国应建立城镇化各主体利益共生、收益共享的土 地增值收益管理模式以及“财政诱导+金融跟进”的新型城镇化融资体系。 (关键词)土地增值收益管理；土地发展权；土地财政；城镇化融资 (中圈分类号]粥30 [文献标识码)A [文章编号】1002—390912013)11-0052—05 城镇化建设需要大规模的资金投入，特别是随着 财政不可持续、投融资平台不规范且债务风险较大等 新型城镇化概念的提出，未来城镇化发展在面临劳动 问题，但并未对形成根源进行深入分析，仅归因于财 力成本不断提高的同时，由于更加注重入的城镇化， 权与事权不匹配、融资渠道狭窄等哺J。笔者认为，分 社会保障体系、基础设施和公用事业建设力度将明显 税制背景下，渠道狭窄等只是城镇化融资问题的表面 加大，资金需求将更加旺盛。在分税制体制没有根本 原因，更深层的原因在于不合理的土地增值收益管理 改变的前提下，如何满足新型城镇化融资需求成为亟 方式。当前的土地征用和出让制度使得大部分增值 需解决的问题。巴曙松等、徐策、郭兴平等、厉以宁等 收益归地方政府所有，既导致了房价高企、城镇粗放 总结了国外基础设施建设融资的经验教训，分析了当 发展、人的城镇化滞后等问题，也对传统的财政、金融 前我国城镇化融资的瓶颈，认为未来需引入和完善市 融资手段及二者的协调机制造成阻扰，并扭曲为严重 场化的融资模式¨J，综合运用发行市政收益债券、发 依赖土地的“土地财政+融资平台贷款”模式。只要 展多层次资本市场、加大中央财政支持力度BJ，利用 既有土地增值收益分配方式不改变，其对财政金融融 开发性金融工具∞J，建立公用事业投资基金H1等方式 资机制的阻扰效应将依然存在，上述文献所探讨的方 解决城镇化融资难题；杨志勇比较分析了税收融资、 式用于解决融资缺口及城镇化发展中出现的一系列 土地融资和债务融资，认为必须根据项目的不同属性 问题的效力将非常有限。因此，将土地增值收益分配 采取不同的融资方式1；贾康等针对基础设施建设提 方式合理化是纠偏既有城镇化融资模式的必要环节， 出了公私合作模式№J。也有学者认为须通过完善分 应在此基础上探索建立财政与金融相互协调配合的 税制财政体制、建设公共财政体系，从根本上解决地 新型城镇化融资模式。 方政府债务问题¨1。 一、中国土地增值收益管理方式及对财政金融协 既有文献主要从融资渠道、方式及主体等角度进 调模式的阻扰效应 行了探讨。但笔者认为，既有研究对导致城镇化融资 从国际通行做法来看，政府与市场、财政与金融 诸多问题的关键因素——土地融资关注不够。虽然 的定位对城镇化融资模式具有重要影响。总体来看， 马庆斌等不少学者在研究城镇化融资时提及了土地 纯公共品属性的项目以政府供给为主，财政在融资中 ·本文系中国博士后科学基金项目“宏观审慎框架下的流动性管理研究”(项目编号：2012M510378)、山东省重大