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在改革创新中构建体系筑牢防线 （2008年1月） 杭州市纪委、监察局 一、创新目标提出的背景 当前，我国正处在经济转轨和社会转型的深刻变革时期，腐败现象也处于易发多发期。杭州作为改革开发的先行区，市场发育比较早市场经济比较活跃，特别是近几年来，经济社会发展一直保持了较快的增长速度。经济社会的率先发展、深入发展，使我们较早地遇到了腐败现象发生的一些新情况、新问题，腐败现象发生的原因也更多地表现为教育制度监督方面的综合性问题和体制机制方面的深层次问题。在这样的形势下，反腐倡廉工作作为上层建筑的重要组成部分，必须更加自觉地适应经济基础的变化，增强前瞻性、科学性、系统性和主动性，提高反腐倡廉特别是抓源治本各项工作的整体效应。2002年初召开的杭州市第九次党代会适时提出了“着力构建与我市经济社会发展相适应的反腐保廉体系”的要求。从该年起，我市从实际出发，确定了编织一张“安全网”、设计一张“施工图”、打造一个“推进器”的新思路，在全国率先开展了构建惩治和预防腐败体系的实践和探索。 （一）为党员干部编织一张“安全网”。为经济社会发展服务，是反腐倡廉建设的根本指导思想，其目标必须与经济社会发展相适应。通过构建惩治和预防腐败体系，紧紧围绕市委、市政府的中心工作，针对我市市场经济比较活跃，遇到的新情况、新问题比较多的特点，因地制宜地思考、设计、规划阶段性目标和中长期目标，自觉把构建体系工作任务融入我市经济、政治、文化、社会建设之中，逐步织紧织密党员干部拒腐防变的“安全网”，最大限度地降低腐败发生率和提高人民群众满意度，努力实现反腐倡廉建设与杭州经济社会发展相辅相成、相互促进。 （二）为推进反腐倡廉建设提供一张“施工图”。加强反腐倡廉建设，教育是基础，制度是保证，监督是关键，改革是动力，惩治是手段，五者互为依存、互为补充，缺一不可。通过构建惩治和预防腐败体系，我们把五者统一于体系构建全过程，科学统筹五者功能，实现五者的资源整合、整体推进、协调发展，不断丰富和完善以加强教育、健全制度、强化监督、深化改革、从严惩治为主要内容的构建任务，为推进反腐倡廉建设设计一张总“施工图”，从而整体有序地推进反腐倡廉建设。 （三）为创新反腐倡廉举措打造一个“推进器”。面对不断发展变化的新形势新情况新问题，对提高反腐倡廉的前瞻性、创新性、探索性提出了越来越高的要求。通过构建体系，全面实施整体构建、重点构建、协同构建和科技促建为主要路径的“四位一体”构建方式，在整体推进反腐倡廉建设的同时，实现以点带面，重点突破，着力打造一个激励创新、引导创新、培育创新的“推进器”，不断巩固和发展各地各部门的创新、特色工作成果，不断总结推广各地各部门的创新举措、试点经验，有效推动反腐倡廉建设循序渐进、不断深化，“积小胜为大胜”。 二、创新目标完成情况 2003年以来，我们围绕构建惩防体系基本框架，逐级分解构建责任，逐项落实构建任务，探索完善构建途径，延伸拓展构建领域，积极稳妥地推进体系构建。经过几年来的努力，体系构建取得了明显的阶段性成效，初步建立了具有杭州特色的惩防体系基本框架。 （一）制定工作规划，形成整体有序发展的“施工图”。我们坚持把构建惩防体系摆在反腐倡廉整体战略的高度来谋划和实施，有效地发挥了惩防体系的“施工图”作用。2003年4月，在全国率先制定出台了《杭州市构建反腐保廉体系的实施规划》，为我市整体推进体系构建工作打下了坚实基础。2005年，中央《实施纲要》和省委《实施意见》出台后，我们充分运用了《实施规划》的成果，制定出台了市委《贯彻意见》，从教育、制度、监督、改革、惩治五个方面，进一步丰富和完善了构建体系的主要任务。这两个文件都结合杭州实际，谋划了一个时期反腐倡廉的总体思路，形成了一个比较科学的框架。几年来，我们按照这些总体思路和框架，系统部署、分步安排每年的反腐倡廉工作任务，从而有力地促进了我市反腐倡廉工作与时俱进、整体发展。 （二）实现制度贯穿，形成经纬交错的制度体系。我们坚持把制度建设作为构建惩防体系的一个主要载体，制定实施与构建惩防体系相配套的法规制度建设计划，完成了188个法规制度的制定和修订工作，初步搭建起了涵盖教育、监督、改革、惩治等体系构建各个环节的制度体系。一方面，我们对一些行之有效的经验、做法及时进行总结提炼，上升为法规制度。另一方面，针对权力运行的重点部位、关键环节，加强研究，重点探索，率先在行政审批制度改革、建设工程领域监管、财政管理体制改革、村级民主政治建设、廉政文化建设等五个方面，建立健全了较为完备、较具操作性的制度体系。 （三）突出重点构建，形成重点部位权力运行的监管机制。我们坚持把加强对权力运行的规范和监管作为构建体系的重要内容，根据我市实际，提出了针对腐败现象易发多发部位划分“网格”，进行“重点构建”和“协同构建”的要求。就是以杭州市作