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高度城市化地区生态规划的空间管制与权利救济 ——深圳市基本生态控制线的规划管理实践为例 吴丹 王卫城 摘要：由于土地价值的日益激增，高度城市化地区生态规划的空间管制与原住民利益存在日益显著的冲突。 深圳自实行基本生态控制线的相关政策以来，积极促进了城市生态安全和可持续发展，然而由于其在执行 过程中对相关权利救济不足等问题，原农村集体的诉求表达强烈，生态线的实施效果受到较大影响。要改 进与加强生态线管理工作，应强化管制与救济并重的政策理念、精细化的管理方式、上下结合的实施路径、 共同责任的管理机制及引导利益平衡的管理手段，最终实现城市生态安全、持续发展与社会和谐。 关键词：生态控制线 空间管制 权利救济 近年来，为保护城市生态安全和可持续发展，我国城市政府开始实施一系列生态规划的 空间管制，对城市用地的开发建设进行严格的控制与管理，以限制城市的无序蔓延。这种以 限制为导向的生态保护和管理影响了当地群众的传统生产和生活方式，尤其在高度城市化地 区，由于土地资源的日益稀缺和价值的激增，空间管制与原住民利益存在更为显著的冲突。 2005 年，深圳市首创划定基本生态控制线（以下简称生态线），将全市一半的土地（974 平 方公里）包括大型区域绿地和生态廊道划入生态线内，在促进发展模式转变和落实科学发展 方面取得良好的社会效益。然而，随着深圳快速的城市化，土地价值每年以几何倍数递增， 土地级差地租飙升使土地成为各方博弈的焦点。面对生态线对线内土地开发建设的限制，相 关权利诉求的表达一直没有间断，被划入生态线内的利益群体多次通过正式或非正式的渠道 向政府部门了强大的压力，作为生态线的主管部门被推到了矛盾的风口浪尖。本文试图通过 分析深圳市生态线的规划管理实践中遭遇诉求的社会原因，检讨公共政策，从而探索城市政 府如何在生态规划的空间管制与权利救济中寻求平衡。 1 利益诉求平衡：生态线管理面临的困境 为了保持生态系统的完整性及生态廊道的连通性，维护城市公共利益，2005 年，深圳 市首创划定基本生态控制线（以下简称生态线）并以政府规章的形式颁布实施《深圳市基本 生态控制线管理规定》，相全市一半的土地（974 平方公里）包括大型区域绿地和生态廊道 划入生态线内。但在深圳从集体和国有的二元土地管理向国有土地一员过度的过程中，深圳 的原农村村民（以下简称原村民）则具有另一种不同的诉求： 2804 图1 深圳市基本生态控制线范围图 1.1 诉求利益的表达：巨大用地权益受损 在城市规划层面，深圳生态线内的土地性质为城市绿地、公园、湿地、山体和河流。实 际上，线内的土地开发利用强度已相当大。根据深圳市2010 年土地利用变更调查的数据， 生态线内建设用地共 160.65 平方公里，约占生态线总面积的 17%，包括商业服务业用地、 公共服务与公共管理用地、交通运输用地、水利设施用地、工矿仓储用地及住宅用地。其中， 工矿仓储及住宅用地达共占生态线内建设用地总量的三分之一（51.4 平方公里），这两类用 地主要为原农村社区集体和私人的住宅与厂房。深圳的生态线于2005 年划定，而在之前， 线内的住宅与厂房却已随着深圳城市化进程而生长，还有一部分是原村民世代生活的祖屋。 住宅及工矿 仓储 32% 其他 5% 商服、公共 管理与公共 服务 16% 交通运输、 水利设施 47%