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国外政府干预地区差距的实践及借鉴（上） 2004-3-11 　　地区经济发展不平衡是世界各国带有共性的一个发展问题，各国政府都对地区差距进行了不同程度的干预。受经济发展水平和市场化程度的影响，各国干预地区差距的方法各具特色。我们分别选取了几个较大的发达和发展中国家进行分析。 　　一、发达国家政府干预地区差距的实践 　　发达国家具有经济发展水平高、市场体系健全的基本特点。与发展中国家相对应，具有较低的人口增长率，世界总人口只有1／4居住在发达国家，发达国家的赡养负担约为人口的1／3。而其农村人口占总人口的比重仅为7%。这从一个侧面反映出其较多采用转移支付制度来进行公共服务均等化能力的有利条件。 　　(一)德国。 　　德国是欧洲地区差距较为突出的国家之一，前联邦德国主要的城市聚集区在西部，1970年西部仅占德国总面积7%的24个主要城市聚集区集中了全国46%的人口和50%的就业人数。1975年全国人均总产值为16855马克，汉堡市和不莱梅市分别达到29918马克和22297马克，而石勒苏益格—荷尔斯泰因州和下萨克森州只有14176马克和14297马克。两德统一后，东西德的经济差距更为突出。 　　1.独具特色的转移支付制度。德国是一个联邦制国家，政府分为联邦、州与地方三级，政治上分权自立，经济上实行社会市场经济。财政纵向不平衡的情况几乎不存在，但16个州政府之间存在着比较严重的财政横向不平衡。为弥补横向缺口，实现在整个联邦范围内保证为公民提供基本相同的公共服务能力，德国从20世纪50年代开始建立转移支付制度，并不断修订完善，逐渐形成了较为完善的转移支付模式，通过这种规范的转移支付制度，有效地处理了两德统一带来的东西部地区间经济差异以及相关的政治问题。 　　德国政府间的财政转移支付坚持横向平衡与纵向平衡相结合的原则，通过一般均衡拨款与补充拨款、专项拨款、共同任务拨款等多种形式构成了一个完善彻底的转移支付体系。在各州经济发展水平有较大差异的条件下，为了确保实现整个联邦范围内公共服务均等化的目标，德国的转移支付分为以下几个阶段进行。 　　第一次转移支付是联邦政府与州对增值税分享(如财政均衡法规定1995-1997年联邦与州的增值税共享比例为50.5%、49.5%)，它是税收体系中惟一能够调整联邦与州之间及州与地方之间收入关系的税种，在具体分配形式上带有明显的“均富济贫”性质。第一次转移支付的目标是使那些贫困州的财政能力达到全国平均水平的92%。 　　第二次转移支付是州与州之间进行的横向平衡。即有平衡义务的州(富裕州)将一部分税收收入“捐给”有平衡资格的州(贫困州)，使后者的财政能力至少要达到平均财政能力的95%。这种横向平衡是德国特有的一种转移支付方式。某州是有平衡义务还是有平衡资格是通过税收能力和标准税收需求的对比来确定的： 　　(1)税收能力＝州本级税收收入+州内地方的税收×50% 　　在计算税收能力时考虑到某些州的特殊负担，如边境州(下萨克森州等)边境建设费用、港口城市(汉堡和不莱梅两个州级市)的港口维护费等，可在税收能力统计时分别作部分扣除。 　　(2)标准税收需求＝州本级的标准税收需求+州内地方的标准税收需求 　　地方标准税收需求＝各地的居民人数×全国人均税收收入 　　州本级的标准税收需求＝全国人均税收收入×各州标准居民人数 　　财政均衡法规定财政能力不超过均衡标准的1%范围内，(边际)转移率为15%；在财政能力超过均衡标准1%-10%这一区域里，(边际)转移率为66%；在财政能力超过均衡标准10%以上时，(边际)转移率为80%。 　　第三次转移支付即联邦补充拨款，基本上属于一种无条件拨款，它不规定资金的具体用途，是对增值税共享和州际横向平衡的补充。联邦补充拨款不采用公式化的办法，而是根据一些特殊的需求来确定补助额，如对于政治性负担高于平均水平的州、财政困难的州(指财政能力不足全国平均水平的90%)和一些存在特殊困难的州等。另外，联邦政府还设置了“统一基金””——专门援助东德各州的过渡性特殊政策。 　　针对一些联邦和州的共同任务，联邦基本法规定了三大任务为联邦与州的共同任务拨款。联邦基本法规定的联邦与州的共同任务是指：高等学校包括医学院附属医院的扩建和改建、地区经济结构的改善、农业结构和海岸保护的改善。这是二种有条件的联邦对州的财政转移支付，拨款时规定专门的用途，这类合作取决于一系列的政府间协议和条约，需要每年进行讨论，并在预算中进行安排。大规模、多层次的规范转移支付制度，取得了较好的平衡效果，各州的税收能力与排名发生了很大的变化。 　　德国规范彻底的转移支付制度有效运转的基础是其宪法和“社会市场经济”体制。1949年制定的德意志联邦共和国的宪法——《基本法》强调整个国家生存条件的一致。这是其区域均衡发展的法律基础，其关于“实行